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外企借法律漏洞染指美國大選?


民主黨的一則電視廣告指稱,共和黨利用外國資金幫助競選籌款(資料圖)

民主黨的一則電視廣告指稱,共和黨利用外國資金幫助競選籌款(資料圖)

美國調查新聞網站“攔截”(The Intercept)不久前披露,一家由一對中國夫婦控股的美國企業向杰布·布殊的超級政治行動委員會大量捐款。雖然這家企業的做法並不一定違反美國有關禁止外國人和外國企業進行政治捐款的法律規定,但是一些美國專家學者表示,全球化經濟和相關法律在一些問題解釋上的不夠明確,確有可能令試圖左右美國選舉的境外資本有機可乘。

美國法律明確禁止外國人和外國企業為政治選舉的候選人進行競選融資,或是向支持某位候選人的組織捐款。但是,美國調查新聞網站The Intercept於8月3日發布的系列調查報告試圖揭示,外國人或者外國公司似乎可以通過看起來合法的方式為候選人助選。

中國資本非法參與美國大選?

報告調查的是一家總部在舊金山的美國太平洋國際資本(American Pacific International Capital, APIC)的房地產投資公司。這家公司曾經向杰布·布殊的超級政治行動委員會“美國崛起權利”(Right to Rise USA)政治捐款130萬美元。美 國公司參與這樣的政治活動是現有法律所允許的,但是批評者指出,這家公司的問題是,雖然公司總裁為擁有美國國籍的華人陳懷生,而且公司董事和高級顧問還是 兩位美國政商界的大人物——傑布·布殊的弟弟尼爾·布殊以及前美國駐華大使駱家輝,但是公司的實際控股人卻是兩名非美國人:擁有新加坡永久居住權的中國夫 婦唐逸剛和陳懷丹,他們還是新加坡上市公司新海逸集團的控股股東和董事會成員。

接下來的問題便是:1)政治捐款的資金是否涉及海外資本;2)捐款決定是否為外國人做出。報告沒有調查到這兩個問題的確切答案,但是報告表明,如果一家在美國註冊成立的外資企業利用本土收益參與向超級政治行動委員會捐款這樣的政治活動,而且這個決定是由美國公民做出的,那就並不違反美國法律。

報告的作者在調查過程中獲得了一份由共和黨頂尖的競選財務律師查理·史百思寫給這家超級政治行動委員會的備忘錄,這份備忘錄的時間在APIC公司政治捐款發生的一個月前,其中就相關問題正是給出了這樣的法律意見。

報告的聯合作者喬恩·施瓦茨(Jon Schwartz)對美國之音表示,APIC公司非常謹慎地根據法律行事,他們的所作所為可能是完全合法的,但在運作過程中有可能“不謹慎”,至於那些“不謹慎”是否違法,則需要聯邦選舉委員會或司法部調查之後才能確定。

唐逸剛和陳懷生對報告作者表示,他們與布什家族是朋友,捐款別無他圖,只是為了幫助朋友。

施瓦茨說,他沒有發現APIC的政治獻金與中國政府有關聯。

法律漏洞?

鮑勃·伯塞克(Bob Biersack) 是追踪競选和公共政策資金來源的非盈利研究機構政治反應中心(The Center for Responsive Politics)的高級研究員,他曾在聯邦競選委員會工作30餘年。他對美國之音表示,從調查報告中很難認定APIC公司的做法是否違法。

不過他說:“任何外國企業的美國子公司都可能進行這類政治捐款,只要美國公民是決策者就可以了。”

施瓦茨所指的“不謹慎”,就是唐逸剛夫婦可能是最終決策者。

伯塞克指出,如果在沒有得到公司所有者批准的情況下就做出決定,這是不太可能的。

馬里蘭州法學院院長、美國知名競選財務法律專家唐納德·托賓(Donald Tobin)對美國之音說:“美國現在的問題是,因為人們可以操縱公司實體和公司狀況,還有的美國企業是外國人或企業所有,股權結構中有外國投資者,如何對待這些企業,目前在法律上不是很清楚。”

他說,一個合理的解釋是,如果是外國人或外國企業控股,那麼實際上參與政治捐款的是外國人;但是也有人認為,企業是美國企業,因此應當被允許參與捐款。他表示,有待法律在這個問題上做出更明確的解釋。

他說:“讓外國人控制的美國企業參與競選活動肯定不是國會在製定相關禁令時想要發生的。國會通過禁令法規時,企業還不允許政治捐款,所以不會有這個問題。這是在“聯合公民”案裁決之後,法規沒有跟上的問題。”

關鍵裁決

聯邦最高法院在2010年“聯合公民訴聯邦選舉委員會” 案(Citizens United vs. FEC)中裁定,允許企業、工會以及其它組織把競選費用投入到選舉或擊敗某位公職候選人的活動上。

這個案件的背景是,在2008年總統競選期間,保守派的非盈利組織“聯合公民”製作了一部批評總統候選人希拉里·克林頓的影片,並希望在有線電視上播放。但是,當時的美國競選改革法禁止企業和工會在初選前30天動用自己的資金播放和選舉相關的電視、廣播廣告。於是,“聯合公民”把聯邦選舉委員會告上法庭。

2010年1月,最高法院的九位大法官以5比4的微弱多數裁定,競選改革法違反憲法第一修正案,也就是政府不得通過法律限制言論自由。法庭做出這個裁決是基於美國和很多其它國家中流行的一個觀念,那就是,公司如同法人,因此與普通公民享有同樣的政治權利。

由肯尼迪大法官提交的法庭多數意見寫道:“如果第一修正案有任何效力的話,它禁止國會僅僅是因為公民,或者公民團體,參與 政治言論而對其罰款或監禁。”多數大法官的意見還推翻了法律對企業競選費用的限制,理由是投入資金對傳播言論至關重要,對此作出限制就是限制了團體成員有 效結社、在政治議題上發表看法的能力,因此是違憲的。

同年3月,在“現在就要自由言論組織訴聯邦選舉委員會”(SpeechNOW vs. FEC)案中,哥倫比亞特區聯邦巡迴上訴法院的9名法官一致裁決,鑑於高法的“聯合公民”判決,“開支獨立”的組織只要不直接支持某個候選人的競選陣營, 他們在捐款來源和數額方面就不受限制。

2010年之前,按照聯邦競選法律規定,為某候選人助選的“政治行動委員會”不得接受公司和工會捐款,在接受個人政治捐款時,每人的年捐款額不得超過5千美元。2010年的關鍵裁決催生了“超級政治行動委員會”。這些“超級”組織與候選人的競選陣營分開運作,以“獨立”方式支持或反對某個候選人,它們的政治資金不受限制,動輒達數億美元。

批評者說,“聯合公民”案為美國大公司和大富豪影響美國政治打開了方便大門。不過,法庭的裁決沒有觸及旨在避免外國對美國政治進程施加影響而製定的法律。

潛在風險

奧巴馬總統曾在當年的國情咨文中批評這項裁決,稱其將為包括外國公司在內的特殊利益團體在美國競選中貢獻不設限的資金敞開大門。

馬里蘭州法學院院長唐納德·托賓說:“因此,後'聯合公民'案時期的一個擔憂是,有人會利用公司組織形式來操縱政治捐款,產生有違法律初衷的結果。”

政治反應中心的鮑勃·伯塞克說:“風險是不知道資金的來龍去脈。” 他還說: “很明顯,外國利益並不總是與美國民眾的利益相符的”。

他表示,兩黨都無法完全避免不受到外國利益的影響。

他和托賓都認為,解決這個問題的方法首先就是要透明,披露政治捐款的資金來源和公司的股權結構。

共識議題?

在喬恩·施瓦茨和同事發表有關APIC調查報告的一個多月前,聯邦選舉委員會民主黨籍委員埃倫·溫特勞布(Ellen L. Weintraub)舉辦了一個為期一天的會議,眾多法律界和競選方面的專家學者與會討論這個問題。

她在會議上說,聯邦選舉會員會計劃提出方案,以防止外國資金進入美國的政治競選。但是,委員會的六名委員,共和民主兩黨各佔一半,黨派僵局怎麼破解或許也是一個難題。不過,溫特勞布說:“我們說我們不想要外國資金進入我們的選舉,這確實是不應當有爭議的。也許會有一些共識,我希望這會是共識。”

不過伯塞克對此不是非常樂觀。

他說:“我不認為國會現在有切實的行動來改變目前的做法,得有一個極為惡劣的外國勢力干預的事件曝光才行。”

“如果有一個醜聞,那麼會有兩黨(在這個問題上)的合作。”他補充道。

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