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中國債務系列報導(2): 地方巨債從何而來

  • 林楓

2011房地產價格牽動地方政府生計

2011房地產價格牽動地方政府生計

8月末,中共中央政治局宣佈將在11月召開中共18屆三中全會。從吹響改革號角的11屆三中全會以來,中共的 三中全會歷來被賦予重要的歷史意義。今年更不例外。就在外界猜測本屆三中全會將出台哪些重大改革措施的同時,中國經濟的觀察人士普遍認為,中國中央政府應 優先考慮的是如何控制地方政府債台高築的問題。

卡內基國際和平基金會(Carnegie Endowment for International Peace)高級研究員、前世界銀行中國局局長黃育川(Yukon Huang)説: “中國債務問題的嚴峻性並不在於量,而在於速度,還在於中國有沒有一個機制去應對。答案是,中國沒有這樣一個機制。所以説,中國目前的債務問題給政府敲響 了警鐘,他們需要在債務問題變得難以收拾前建立一套機制。”

自上世紀70年代末中國實行改革開放以來,中國經濟一直保持著10%左右的增長速度。在這30多年裏,中國並未依賴借貸來維持經濟的高增長。

但2008年的全球金融危機改變了這一狀況。當年11月,時任國務院總理溫家寶宣佈了中國為應對全球金融危機的價值4萬億元人民幣的經濟刺激計劃。“這筆 資金大多被用在開發房地産和基礎設施上。這些項目的回報期很長,可是貸款的償還期卻一般較短,所以按時還清是不可能的。這樣一來地方政府欠下的債務就越積 越多。”黃育川説。

2013年上半年,中國信貸同比增長20%,遠遠超過官方公佈的7.6%的GDP增長數字。這表明,地方政府正在靠借新債來還舊債和支付利息,而沒有把資金用於投資和生産。

本來,按照中國的法律,地方政府不允許借貸,也不能發現債券融資。但地方政府利用法律的漏洞,通過設立所謂的“地方政府融資工具”借貸。“中國的地方政府 是不允許有預算赤字的,所以它們就通過建立融資工具來借貸,也就是地方政府融資工具,”史劍道説,“因為這類貸款被認為是主權債務,所以這類就夠就很容易 得到貸款。” 史劍道是華盛頓智庫傳統基金會的資深研究員。

鋻於過去十幾年中國房地産市場的火爆,這些投資工具往往把借貸的資金用於房地産。

“中國債務問題的癥結在於地方政府。有的地方政府認為,從銀行貸款、搞房地産開發利潤頗豐。地方官員借此為當地、甚至他們個人牟利。這其中有尋租活動。如果你能弄到一塊地,把它開發然後再賣就能來錢。”卡內基國際和平基金會的黃育川説。

由於地方政府自身不能直接參與開發房地産,它們把土地交給地方融資工具。這些工具以土地作抵押從銀行得到貸款。貸來的資金用於徵地和拆遷,然後再修建一些 基礎設施比如道路和橋梁來吸引房地産開發商投資。然而大批的樓盤開工導致中國很多地方的房地産市場出現嚴重飽和甚至過剩的情況。新建小區無人入住讓中國各 地的“空城”、“鬼城”比比皆是。這就造成地方政府的投資無法及時得到回報,融資工具的資金鏈出現斷裂使它們無法向銀行償還所欠債務。

還有一些分析認為,政府對銀行業的過度干預也地方債務高漲的原因。傳統基金會的史劍道説:“在中國,省一級政府也好、市一級政府也好、還是縣級政府,大家 都是國家機器的一部分。所以,就算是我會破産,那麼只要我通知到了有關上級部門,國有銀行還是要給地方政府放貸,因為銀行必須這麼做,這是它們工作的一部 分。”

由於中國經濟增速放緩,下行壓力加大,人們更加擔心地方政府的償還能力。但中國財政部長樓繼偉剛剛表示,中國的地方債務問題已得到控制,而且提高速度已經減慢。

但傳統基金會的史劍道認為,儘管控制這些債務目前對於坐擁3萬億美元外匯儲備的中國政府來説還不成問題,但讓誰來承擔這些債務、讓誰來為此付出代價對中國領導層來説將是一個挑戰。

“總有人要為這些債務埋單,史劍道説,“如果地方政府債務是14萬億人民幣的話,假定有2萬億它們無法償還,那麼誰來還這2萬億?是企業、銀行、還是通過 增加稅收來還?地方政府官員的個人資産會不會沒收,誰來還這筆債?所以説這才是個挑戰,這不僅是個政治挑戰,也是個經濟挑戰。”
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