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北京“後院起火” 中美博弈再輸一城?

  • 楊明

中緬合作密松水電站大壩工程2011年9月叫停工程。

中緬合作密松水電站大壩工程2011年9月叫停工程。

緬甸鐵路運輸部日前表示, “緬中皎漂-昆明鐵路工程”,因項目合作諒解備忘錄已到期,且“中方沒有續談,緬甸鐵道部也無實施計劃”,因此“有關項目暫緩推動”。

皎漂-昆明鐵路工程項目於2011年4月由中國鐵路工程總公司和緬甸鐵道運輸部簽署諒解備忘錄,規定在簽署之日三年內啟動施工。中緬鐵路工程長1215公里,投資總額約200億美元,預計於2015年竣工。資金大部分由中國籌措。中國擁有50年的運營權。

今年三月,在中緬鐵路工程諒解備忘錄到期之前,緬甸交通運輸部曾多次表示,因中方是主要出資方,且運營權長達50年,正對該項目進行重新評估。

布魯金斯學會東亞政策研究中心研究員Dr. Lynn Kuok - 郭晨熹(照片由布魯金斯學會提供)

布魯金斯學會東亞政策研究中心研究員Dr. Lynn Kuok - 郭晨熹(照片由布魯金斯學會提供)

華盛頓智庫布魯金斯學會東亞政策研究中心研究員郭晨熹(Dr. Lynn Kuok)認為,這項工程擱淺的主要原因是緬甸國內民眾的反對以及緬甸國內經濟和總體發展戰略的需要。

“從國內的因素來看,緬甸做出此決定,是對當地居民和人權組織意願做出的反應,他們出於環境和社會原因反對這項工程。”

《曼谷郵報》引述緬甸政府有關官員的話說,“我們關心人民的意願,因為大多數人認為這項工程弊大於利。”

據報導,在緬甸的若開邦,17個城鎮的公民組織聯合舉行抗議,公開反對這項緬中鐵路工程,指出該工程將導致大量當地居民移民,損害他們的經濟利益,而且工程並對環境等方面造成負面影響。

有緬甸媒體認為,中國可能藉由幫助緬甸建設鐵路等基礎設施項目,干涉緬甸的內政,從而威脅緬甸的國家安全。

中國官方媒體《人民日報》旗下的《環球時報》說,中國傾聽緬甸人民的呼籲,尊重緬甸人民的意見,決定暫緩推動有關項目。

不過,美國智庫史汀生中心東亞事務研究員孫韻(Yun Sun)表示,中國實際上是把工程停建歸咎於緬甸內部的反華情緒,以及緬甸政府希望在各個大國投資者之間取得平衡的舉動。

中國在緬甸投資工程受挫並非第一次。緬甸伊諾瓦底江上游的中緬合作密松水電站大壩工程於2009年12月21日開工。但是,當地民眾及環保人士質疑大壩安全、經濟利益分配以及對下游民眾生計和環境造成的影響,並多次舉行抗議活動,最後迫使吳登盛總統於2011年9月叫停工程。

此外,計劃投資近11億美元的萊比塘銅礦項目,於2012年3月奠基。但是當地民眾對環境保護以及工程徵地賠償等問題上不滿,以各種方式抗議,致使工程建建停停。緬甸總統吳登盛不得不在12月下令由昂山素姬擔任主席的一個委員會對該項目進行調查。在民眾的關切得到解決,承建方承諾更加透明後,工程才得以繼續恢復。

2011年,吳登盛在緬甸民選中獲勝,出任總統。至此,統治緬甸近50年的軍政府退出歷史舞台。伴隨著緬甸的治國政策從封閉和孤立走向開放和國際融合,緬甸的經濟發展也日趨國際化和多元化。

從2013年10月以來,緬甸向47家外國公司批出的開發36塊石油和天然氣區塊,其中沒有一家公司來自中國。獲得開發合同和許可證的公司是美國石油公司康菲和雪佛蘭,英國和荷蘭殼牌公司,挪威國家石油公司,法國道達爾等。緬甸新批准的兩個通訊許可證分別給了挪威和卡塔爾的公司,中國公司被排除在外。

儘管近年來在緬甸投資受挫,中國仍是緬甸最大的投資國。根據緬甸國家投資和公司管理局的統計,截止到上個月,中國在緬甸的累積投資為約142億美元,約佔緬甸國外投資總額461億美元的30%。

布魯金斯學會的東亞問題專家郭晨熹博士說,從戰略上來講,緬甸減少中國對其的直接投資,擴大外國投資的國際化和多元化,目的是不要像以前那樣完全依靠中國,而是通過減少對中國的依賴,使這種依存關係更加健康。

“我並不認為緬甸的決定被認為是有意遠離中國,接受西方,而應被看作是在地區兩大霸主之間指明其獨立路線的意願。我從跟緬甸政府官員和業界領袖的交談中了解到, 美國不被認為是緬甸經濟和政治改革的可靠夥伴。奧巴馬政府似乎支持緬甸的政治改革,但是國會卻對緬甸的政治和經濟改革深表懷疑。”

2012年11月,奧巴馬總統對緬甸進行了歷史性的訪問。有輿論認為,奧巴馬作為訪問緬甸的第一位美國總統,表明了美國重返亞太的戰略。 2013年5月,緬甸總統吳登盛也訪問了白宮。

中國國家主席習近平日前剛剛結束了對拉美四國的8天訪問。中國官方媒體盛贊習近平的拉美之行,“碩果累累”,“超出預期”,合作“多點開花”,拓展了“中國的外交戰略空間”,中國-拉共體論壇的現實價值和長遠意義不容小。

一些觀察人士認為,奧巴馬兩年前對緬甸、柬埔寨等國的訪問,以及習近平日前對古巴、委內瑞拉等國的訪問,是中美兩個大國在國際外交舞台上的博弈,是在對方“後院”加大各自的影響力。

智庫史汀生中心東亞事務研究員孫韻(照片由史汀生中心提供)

智庫史汀生中心東亞事務研究員孫韻(照片由史汀生中心提供)

不過,史汀生中心研究員孫韻認為,無論是美國的亞洲外交戰略,還是中國的拉美外交戰略,都是各自外交政策始終如一的組成部分和追求目標,因此不能簡單地以零和的角度來解讀中美的外交政策。

“在中美的博弈中間,小國的立場和觀點應該有很大的分量,比如中美在拉美的競爭,中美在非洲的競爭。在競爭過程中,其實起到決定作用的是這些受援國,這些小國,他們願意支持哪個國家,願意跟中國或者美國進行什麼樣的交往。”

孫韻說,從1990年到2011年,緬甸軍政府形成了對中國單方面、甚至過度的政治和經濟上的依賴。她認為,緬甸從3年前開始發展同美國和西方的關係,實際上是在修正21年來對中國在政治上、經濟上等方面過分依賴的政策。她說,一些緬甸人認為,中國對緬甸的影響力之大,已經到了威脅緬甸的獨立和國家安全的程度。所以緬甸政府現在謀求多邊的、在大國之間尋求平衡的外交政策。

孫韻認為,在緬甸從幾乎完全封閉到開放並融入國際社會後,中國不應再期待中緬關係回到2011年前的那種關係。如果中國還希望保持跟緬甸過去的那種關係,實際上是不太合理的,也是不太可能的。

“緬甸實際上已經發生了變化,中國對緬甸的看法也應該隨之發生變化。中國需要處理的一個問題就是,商業利益和兩國關係孰輕孰重。如果中國以個別的商業項目,如密松大壩,或中緬鐵路的停建,或在這些商業上發生的問題,作為衡量中緬關係的核心標準,甚至因此對緬甸提出一些不合理的要求,也是很不明智的。因為中國從國家政策的高度上來考量應該有更為宏觀,更為綜合的考量。”

儘管緬甸在逐漸減少對中國的依賴程度,但緬甸深知中國對中緬邊境的少數民族有很大的影響力,對緬甸的民族和解進程影響力很大。此外,中國具有雄厚的投資、發展資金,能對緬甸的經濟發展幫助良多。所以,緬甸謀求在中美兩大國之間平衡的同時,絕不希望惹惱中國,損害兩國長期的友好關係。

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