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監聽風波:外國情報監視法運作流程解析


美國國家安全局在馬里蘭州米德堡的總部園區。(資料圖片)

近日來,美國政壇和媒體幾乎每天都在大談特談俄羅斯對美國總統大選干涉疑雲、白宮指控前總統奧巴馬下令監視川普團隊並非法洩露在情報偵聽中被“偶然蒐集”到的訊息。

川普總統星期三又暗示前奧巴馬國安顧問蘇珊·賴斯“揭示”情報資訊中川普團隊人士身份並有可能犯罪。種種指稱錯綜複雜,背後又涉及美國的FISA及其法院運作。什麼是FISA? 什麼是“偶然蒐集”?什麼是“揭示”?由於FISA法院程序不公開,相關文件又屬國家機密,這些爭議更顯撲朔迷離。這些政治爭議背後牽扯的法律制度和術語都是什麼呢?

水門之後

1978年,因應尼克松總統水門事件,為了防止總統和行政部門濫用權力任意監聽,《外國情報監視法案》(The Foreign Intelligence Surveillance Act, FISA)誕生。參議員泰德.肯尼迪(Ted Kennedy)率先於1977年提出草案。法案最後版本於1978年由卡特總統簽署公佈施行。

本法案是美國第一個要求政府須先行獲得法院許可令才能進行電子監視的法律。這部法案的宗旨是平衡國家安全需要以及人民權利,使身處美國領土的民眾免於被恣意監視。人民權利來自憲法第四修正案對美國本土民眾的保障,意即,只要身處美國,不論是公民或非公民,國家在通常情況下,必須獲得法院許可令才可對人民進行搜查。

針對9/11恐怖襲擊後出現的新的反恐需要,小布殊總統在2008年又簽署了國會通過的修正案,包括702條款(Section 702) 。依據該條款, 司法部部長以及國家情報總監可以在一定情況下,共同授權美國政府對海外非美國公民進行長達一年的通訊監察,外國情報監視法院只對授權作有限度的審查。

曾任美國法官並在小布什時代曾任美國司法部長的阿爾貝托.岡薩雷斯(Alberto Gonzales)在接受美國之音採訪時解釋說:“《外國情報監視法案》,簡稱FISA,是國會於1970年代末期通過的法案,對行政當局為了外國情報蒐 集目的而針對個人進行的電子監視權限的做出規範,這種電子監視並不是為了刑事起訴,而是主要用於蒐集外國情報。”

擁有超過三十年國家安全與情報資歷的專家馬爾科姆.南斯(Malcolm Nance)對美國之音解釋說,按照這部法律,當局進行情報偵聽前,需要先說服外國情報監視法院,取得法官的授權,並確保偵聽一定是出於國家安全原因而非政治因素。

不過,南斯表示,雖然情報蒐集是主要目的,但因為在外國情報監視法程序下受到偵聽而隨後被刑事起訴的實際案例也並非罕見,這些罪名包括叛國罪和間諜罪。

如何運作

外國情報監視法院有11名法官,由最高法院首席大法官任命。每次司法部申請偵聽許可令時,由輪值的一位法官單獨審批。資深刑事律師巴里.考伯恩(Barry Coburn)說,11名法官中,可能有三到四名位處首都華盛頓。許可令審查過程可以透過電話進行。

考伯恩處理過當事人很可能因為外國情報監視法被偵聽進而被刑事起訴的案件。他對美國之音說:“在華盛頓的刑事法院系統內,我們知道幾位法官身兼外國情報監視法院的法官,他們也不能討論案情。”

為了避免打草驚蛇,申請和發布許可令必須保密。

紐約大學法學院三年級學生阿迪提.阿竺涅塔(Aditi Ajuneta) 曾經在司法部紐約東區分部國家安全部門實習。她對美國之音說:“依照美國的標準,外國情報監視法院是一個秘密法庭,因為他們的程序不公開,但是法院的位置,法官有哪些人,他們的任期有多長,以及如何成為該法院的法官,這些都不是秘密。”

前司法部長岡薩雷斯現在於貝爾蒙特大學法學院任教。他提到,跟美國其它法院相比,外國情報監視法院一個主要的特殊性在於程序屬於單方面進行,也就是說,當局申請的監視對像沒有機會在該法院為自己辯駁,這也是法院程序和一般刑事程序很主要的差異點。

程序上,由身為聯邦政府最高律師的司法部部長負責簽署許可令的申請。

岡薩雷斯介紹說:“我會簽署外國情報監視許可令申請。一般就是由司法部部長或副部長簽署。司法部底下有專門處理外國情報監 視相關許可令申請的部門。一旦我手下的這些人員認為滿足法律的所有要求,他們會把申請呈報給我,我們會和他們討論,如果我滿意,就會簽署申請書,司法部再 向外國情報監視法院提出申請。”

美國公民自由聯盟(ACLU)國家安全項目律師艾什莉.戈爾思奇(Ashley Gorski)分析說,《外國情報監視法》在對於許可令取得的要求上,第一章要求政府要在美國境內監視前,必須提出特定的、個案性的許可令申請,但是,根 據小布殊總統時期增修案的702條款,對美國境外涉及外國情報通訊的外國人進行監視時,程序就簡便多了。

她對美國之音說:“702條款全面地與戲劇性地改變了《外國情報監視法》體制。如果政府想要針對身處外國涉及外國情報通訊 的外國人進行監視,他們不需要到外國情報監視法院取得個案化的許可令。政府每個年度去法院即可。法院只審查監視目標鎖定是否合法以及操作是否符合最小侵害 (minimization)。政府幾乎只要認為自己合理地相信監視對像是處於非美國領土的外國人以及涉及外國情報資訊就可以進行監視。而所謂'外國情報 資訊'這個詞在702條款中定義非常廣。”

戈爾思奇律師處理涉及國家安全監視相關議題的訴訟。她曾經代表維基百科(Wikipedia)以及另外七名當事人,把美國的國家安全局(NSA)告上民事法庭。戈爾思奇還做過依據外國情報監視法修正案702條款被監視並隨後被刑事起訴的被告的律師。

偶然蒐集

最近一段時間來,涉俄調查以及洩密指稱在美國政壇和媒體炒得沸沸揚揚。“偶然蒐集”、“遮蓋”和“揭示”等圈內術語一夜間成了大眾熱議詞。

在民主黨人就川普團隊人員是否“通俄”的問題上窮追猛打之際,川普總統的支持者則抓住監視和洩密等問題猛烈反擊。比如說,川普的前國家安全顧問邁克爾.弗林被媒體曝光與俄羅斯大使談過制裁問題。他因為沒有向彭斯副總統如實反映談話細節,被川普解職。但是川普總統和支持者說,弗林與俄羅斯大使交談本身並不違法,而弗林被監聽而且他的身份被“揭示”,還洩露給記者,這種問題反而需要追究。

如今奧巴馬的國家安全顧問蘇珊·賴斯也被捲入了監視和“揭示”的風波。

什麼是“偶然搜查”、“遮蓋”和“揭示”呢?

按照《外國情報監視法案》的規定,監視申請必須載明請求法院批准通訊監察的目標對象、監視事由、監視時間和監視範圍(例如:哪一種通訊設備,是電郵還是電話),並說明將採取哪些步驟,以符合“最小侵害”(minimization)原則。

安全機構在進行涉及外國情報的偵聽工作中,會蒐集到不在授權範圍之內的信息,並涉及並非具體偵察目標的民眾,這就是“偶然蒐集”(incidental collection)。

在實際操作中,蒐集到的情報資訊可能會在相關單位間傳閱。出於“最小侵害”原則,為了避免無辜民眾身份曝光,情報單位雖然會保存原始數據(raw data),但是在後來編寫情報匯報時,情報蒐集單位會掩蓋這些人的身份信息,改以代號表示,這就是“遮蓋”(mask)。如果在日後情報蒐集或調查過程中,必須連結對照相關人等身份,又可以把被“遮蓋”的信息揭開,也就是“揭示” (unmask),回到有第一手情報資訊的單位,找出相關人等身份。

對“偶然蒐集”到的信息中必須“遮蓋”的人物身份,不得違反程序而隨意“揭示”。

熟悉外國情報監視法院流程的南斯解釋說:“一般而言,出於保護目的,(偶然蒐集到的資訊)都會被遮蓋。”

在涉外情報偵聽過程中“躺著中槍”,也就是被“偶然蒐集”的一般民眾不會察覺自己被監視。刑事律師考伯恩說:“《外國情報監視法案》有個人起訴請求賠償的條款,所以政府機關會試著避免吃官司。”

相當理由

外國情報監視法院在衡量是否可以頒發監視許可令時,根據的標準是“相當理由”(probable cause)。考伯恩解釋說,根據憲法第四修正案,許可令申請,都需要具備“相當理由”,意即“可能性很大”。

按照美國司法實踐,在一般刑事案件中向法院申請搜查證、逮捕證等許可令時,也要出示“相當理由”,但是民權律師戈爾思奇認為,在外國情報監視法院獲得許可令的難度要低得多。她說,當局在向外國情報監視法院申請美國本土監聽許可令時,申請人只要能說服法院,有“相當理由”認為監視目標對像是外國政權或是外國政權的代理人即可,不像刑事案件中,申請人要證明的是有“相當理由”認為某犯罪行為被施行的可能性很大。

前司法部長岡薩雷斯則認為,這個標准在實際操作時確實有些微妙,但仍屬於所謂“相當理由”。南斯也認為,外國情報監視法院審核許可令的標準,是一個很高的標準。

修法論辯

在當下的輿論喧囂之前,外國情報監視法制度就一直有爭議。很多人批評這個過程按美國司法制度標準來看不夠透明。而居高不下的許可令核發率,也讓一些人質疑法院是否淪為行政當局的橡皮圖章。

阿竺涅塔說:“關於外國情報監視法及其法院的爭議最主要源於製度上不公開透明,因為它們涉及敏感機密國家安全資訊。尤其以美國的標準而言,在其它類型的法院裡,民眾可以向法院索取紀錄和謄本,到法院旁聽。”

學者以及民間團體一直有修法呼聲。戈爾思奇律師從民權保障的角度出發,主張應該改變702條款造成的漏洞以及對外國情報資訊的寬泛定義。她說:“外國情報資訊的定義應該被縮窄。”

針對是否有需要修法,前共和黨政府的司法部長岡薩雷斯則認為,現行法案和法院的運作很有效,無論如何,一切應以國家安全為重。

他說:“我沒有足夠的資訊來提供一個完善的意見。我不清楚政府持續依照此程序蒐集情報的需求。我會把國家安全局、中央情報 局以及聯邦調查局人員的意見當作指導,看他們是否認為有必要繼續這個程序,加上聆聽批評者的論點。但我的基本立場是,聽從那些捍衛我們國家的專業人員的意 見。”

南斯也認為,這部法律既保護了國家安全,也矯正了尼克鬆時期的濫權。他對美國之音說: “一般人沒什麼必要知道這個法院,但應該要感到高興這家法院會頒發許可令,因為情報蒐集,有些恐怖攻擊胎死腹中。如果我們發現這些人跟俄羅斯合作怎麼辦?所以說,每個人都需要外國情報監視法院,因為他們的權利需要受到保護。”

但批評人士則強調,民眾為了自己的權利,要好好監視政府。戈爾思奇說,美國公民自由聯盟國家安全項目就設有博客,歡迎民眾上網獲取與《外國情報監視法案》及其法院相關的信息。

《外國情報監視法案》的修正案、包括爭議比較大的702條款將於今年年底到期,國會將討論是否延續授權。

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