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法律窗口:美國與塔利班換俘惹爭議(1):總統越過國會換俘是否違法

  • 亞微

伯格達爾2010年被俘期間錄像截圖(資料照片)

伯格達爾2010年被俘期間錄像截圖(資料照片)


*國會共和黨人指責奧巴馬違法*

美國政府日前釋放了被囚禁在古巴關塔納摩灣美軍監獄中的五名塔利班高層人員,與此同時,塔利班也交出了被其關押五年的原美國陸軍中士鮑·伯格達爾( Sgt.Bowe Bergdahl)。根據雙方事先達成的交換協議,這五名塔利班囚犯被交予海灣國家卡塔爾監管,一年內不得離開那裡。伯格達爾將在德國醫院療養一段時間後返回美國。事件發生後,很多美國人對奧巴馬政府換俘的方式進行了抨擊,負面反應之強可能是奧巴馬政府始料未及的。

奧巴馬政府受到抨擊的主要原因涉及2013財政年度《國防授權法案》,奧巴馬總統去年年底在將其簽署成為法律的同時附加一項聲明指出,其中一項規定侵犯了他作為三軍總司令的權力,因此,他是有權將其否決的。該法律規定,美國國防部長必須提前30天通知美國國會它要釋放塔利班囚犯的意圖。但是,哈格爾是在5月31日美國政府與塔利班換俘之後才通知國會的。政府的解釋是,它基於特殊和緊急情況而不得不迅速採取行動。

美國政府的這一舉措在美國國會,特別是在共和黨議員中引起強烈反彈,指責奧巴馬越權違法的聲浪此起彼伏。眾議院軍事委員會主席、加州共和黨籍聯邦眾議員霍華德·麥基翁(Howard P. McKeon)以及參議院軍事委員會資深共和黨人、俄克拉荷馬州聯邦參議員詹姆斯·英霍夫(James M. Inhofe)發表聯合聲明說:“我們的恐怖敵人現在有強大的動力來抓捕美國人,這個動力把在阿富汗以及全球其它地方的美軍置於更危險的境地。”

越戰中被北越關押了六年的前戰俘、亞利桑那州共和黨籍聯邦參議員約翰·麥凱恩(John McCain)在對伯格達爾的歸回表示歡迎的同時,也對政府以古巴關塔納摩灣美軍監獄中的塔利班囚犯作為交換條件表示嚴重擔憂。他把這些人稱為頑固不化的恐怖分子,而且說他們的手上沾滿了美國人以及無數阿富汗人的鮮血。麥凱恩參議員希望美國政府說明,它採取了哪些措施確保這些人被釋放後不會再從事危及美國國家安全以及阿富汗和平的活動。

*後院起火 民主黨議員不滿*

奧巴馬政府換俘的做法也引起本黨某些國會議員的不滿,以至於白宮不得不派專人作出道歉,並承諾未來會進行更好的溝通。參議院情報委員會主席、加州民主黨籍聯邦參議員戴安娜·范斯坦(Dianne Feinstein)表示,這是情報委員會成員非常關注的問題之一,因為釋放這五名塔利班囚犯具有潛在的威脅。西維吉尼亞州民主黨籍聯邦參議員喬·曼欽(Joe Manchin III)在對政府的做法表示嚴重關注的同時指出,有很多問題有待解答。

不過,在白宮何時通知國會換俘的問題上,參議院多數黨領袖哈里·里德(Harry Reid)的反應被看作是在偏袒政府。當有記者單刀直入地提出為什麼他似乎是唯一被事先告知此事的人時,里德理直氣壯地回答道:“我不確定我是唯一知道的人。我認為,這是在小題大做。換俘的事情是在星期五,還是在星期六通知國會,這有什麼區別呢?”

美國總統國家安全事務助理蘇珊·賴斯(Susan Rice)在接受“美國有線電視新聞網”的採訪時解釋說:“伯格達爾不只是一名人質,而且是在戰場上被抓獲的美軍戰俘。自從美國建國以來,我們就秉持一個神聖的職責,亦即竭盡全力救回在戰鬥中被俘的美軍人員。” 美國媒體稱,白宮本來以為換俘會為它贏得一場公關勝利,再現1980年成功解決伊朗人質危機的光輝時刻,但是,來自政治對手,甚至本黨成員的猛烈抨擊令白宮措手不及。

*專家對政府的做法有不同看法*

安德魯·麥卡西(Andrew McCarthy)曾在紐約擔任聯邦檢察官大約20年,目前是“國家評論研究所”的政策研究員。他認為,把過多注意力放在總統必須提前30天通知國會這件事上是一個錯誤,因為這個問題只不過是更大爭議的一個腳註而已。他指出,作為三軍總司令的美國總統在戰爭期間助長敵人的士氣是否得當?人們對他向國會作出的解釋能夠給予多大信任?這些問題要比從技術或憲法層面來判斷總統是否違反了30天的通知期限重要得多。麥卡西進一步指出,奧巴馬政府的做法也使一些美國人對貫徹法治產生了懷疑。

“從狹義上講,這件事只是和最近所發生的換俘有關,從廣義上講,它已經成為奧巴馬政府的一個嚴重問題。就連奧巴馬總統最積極的追隨者也不得不承認,他在法規的實施上非常隨意。對待國會通過的法律。他常常不予遵守,要么置之不理,要么試圖重寫或修改,要么選擇性地去執行。如果公眾感到,負責實施法規的人都不認為應該受這些法律的約束,那麼,公眾對這些法律的忠誠也會受到破壞,在法治的基礎上維護社會就很困難。”

​但是,芝加哥大學法學院教授埃里克·伯斯納(Eric Posner)指出,雖然奧巴馬總統的做法看上去觸犯了國防授權法。但實際上,這個問題沒有那麼簡單。伯斯納解釋說,美國實行的是三權分立的政治體制,三大部門都被賦予了特殊的權力。作為立法部門的國會制定法律,作為司法部門的聯邦最高法院具有司法審查權,作為行政部門首腦的美國總統被賦予了發動軍事行動的權力,這麼做是為了避免獨裁和暴政。因此,支持總統一方的人可以以國防授權法與憲法權力發生抵觸為由來論證,總統可以不受這個法律的約束。

伯斯納估計,奧巴馬總統在換俘問題上之所以越過國會,可能是因為擔心如果他事先通知國會這件事情,消息就會洩露給媒體,從而破壞美國政府為換俘而進行的談判。

“在美國,法治的源頭是美國憲法。憲法賦予總統獨立的權力。和議會制不同的是,總統的權力不都來自國會,所以,他做很多事情不需要得到國會的授權。如果國會試圖不依照憲法來控制總統,人們反過來也會批評它破壞法治。由於憲法對政府權力的劃定不明確,因此產生了很多錯綜複雜,模棱兩可的情況。憲法一方面說,國會有權制定支配某些軍事行動的法規,另一方面又說,總統具有三軍總司令的權力,這些規定似乎是相互衝突的。”

據有關法律專家介紹,歷史上,在涉及戰爭權力的問題上,具有司法審查權的聯邦最高法院一般來說都把這個問題交給立法和執法機構去管。它指出,它有一個政治問題原則規定:如果憲法賦予政府某一機構,而非另外一個機構一項特殊的權力,那麼,被賦予權力的機構就應該去行使這一權力。因此,聯邦最高法院在審理有關案子時,經常利用這一原則不予以回應。在它看來,這是國會和總統的事,不是它的事。

*奧巴馬政府換俘的政治影響*

據馬里蘭州憲法專家洛伊斯·費舍爾(Lois Fisher)介紹,從1789年到1950年,歷任美國總統在發動戰爭之前都會得到國會的授權。但是,從1950年6月開始,這個情況發生了改變。杜魯門總統未經國會批准就對朝鮮宣戰,理由是他可以從聯合國安理會得到授權。費舍爾認為,這個做法不僅違反了美國憲法,也為之後的總統開創了不良的先例。

“老布殊1990年對伊拉克宣戰時採用了這個做法,克林頓總統在處理海地、波斯尼亞以及科索沃等問題上多次採用這個做法。2011年,奧巴馬總統也是通過聯合國安理會得到有關利比亞問題的決議。他們誰都沒有徵得國會的授權。我認為,這違反了憲法程序。不幸的是,國會沒有保護自己。開國先父設立的制度非常明確。一旦有一方越權,另外一方就要起來反擊,以保護自身機構。但是,從1950年代以來,國會在這方面做得很差。”

費舍爾認為,隨著美國國會中期選舉日益臨近,換俘事件無疑會給民主黨造成不良的政治影響。他預計,一些民主黨候選人也會出面反對奧巴馬政府的做法。

“我認為,奧巴馬政府的做法不僅違反了國防授權法本身,也違背了這個法律的意圖,亦即確保危險分子不得獲釋。但是,這五名塔利班高層人員在我們眼皮底下被放走了。奧巴馬政府迄今沒有提供令人信服的聲明表明,這五個人不可能重返恐怖主義活動。現在,一切都取決於卡塔爾政府在這一年期間會怎麼做。如果這些人重返阿富汗從事恐怖主義活動,這將給奧巴馬總統帶來極大的污點。拋開法律的後果不談,這對他將是一場政治災難。”

“國家評論研究所”政策研究員安德魯·麥卡西說,與恐怖組織談判將帶來災難性後果。

“如果你閱讀美國國務院的報告以及其它機構的年度報告,你會發現,長期以來,美國一直把塔利班看作是恐怖組織。事實上,正是根據這個認知,我們對美國國內那些為塔利班組織提供援助的人進行了懲處。所以,我認為,從政策層面上來看,美國與恐怖組織談判,特別是在這個恐怖組織仍在從事著針對美國軍隊和平民的暴力活動的同時,談判釋放高層恐怖分子,這是一個巨大的災難,而且是一個嚴重的政治問題。”

美國《時代》雜誌報導稱,塔利班組織成員對其高層人員的獲釋感到歡欣鼓舞。一名塔利班高層指揮官在一個秘密地點接受該雜誌的電話採訪時透露了這個消息。當被問到塔利班是否受到換俘的鼓舞而會去綁架其他人時,這名指揮官的回答非常肯定。報導援引他的話說,綁架伯格達爾這麼一個人,比綁架成百個沒有用的人要好。他說:“這件事鼓勵了我們的人。現在,人人都會努力去抓捕這麼一個重要的獵物。”

下次法律窗口將繼續播出美國與塔利班換俘引發法律爭議的第二部分:軍人在戰場上當逃兵或開小差會有什麼法律後果?
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