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文貫中:戶籍制度改革《意見》方向正確,步子過於保守


上海建築工地前站著一名女農民工(資料照片)

上海建築工地前站著一名女農民工(資料照片)

中國國務院星期三發布了《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》。該《意見》說,到2020年,要在中國基本建成與全面小康社會相適應的新型戶籍制度,“努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。”《意見》還說,戶口遷移政策要全面放開小城鎮落戶限制;有序開放中等城市落戶限制;合理確定大城市落戶條件,並嚴格控制大城市人口規模。

**按《意見》步伐無法實現全面小康**

長期研究中國戶籍與土地制度的美國三一學院經濟學教授文貫中,首先肯定政府這一舉動“總的方向很好”。但是他說,中國的外來打工者已累計到2億6千萬,構成世界上的一個人口大國的規模,佔中國人口的20%,他們長期在城鎮工作竟沒有當地戶口,問題十分嚴重。他說,中共確定2020年實現全面小康的目標,但《意見》卻只允許一億農民工落戶,而且主要在小城鎮和中型城市,大城市仍限制很嚴,所以他認為這一文件“過於保守”。

他進一步解釋說, “所謂2020年實現全面小康,其含義就是城鄉收入分配差距要全面縮小。現在只允許1億已經在城市工作很長時間的農民工落戶,那麼剩下的農民工呢?還有仍在農村的好幾億的農民呢?他們如何分享城市的繁榮呢?這仍是一個疑問。”

根據國家統計局數據,截至2013年3月末,中國離開土地從事非農產業的勞動力總數大約為兩億六千萬,其中,離開鄉鎮到外地的總數為一億六千六百萬,在本鄉鎮內從事非農產業的大約為一億人。

**步子走得太快會帶來問題**

美國西東大學商學院副院長、國際管理系教授尹尊聲,也肯定《意見》推動的戶籍改革,認為這一改革“旨在革除戶籍制度把農民束縛在土地上的歧視性,保持其登記功能,是一大進步。”但是他擔心步子走得太快可能會帶來問題。他說,“像北京、上海這樣的特大城市,已經出現了人口急劇膨脹帶來的無法接納的問題,還有超大城市交通堵塞的問題,”雖然他承認對於已經在那里工作多年的農民工,應該解決他們的待遇問題,如子女教育問題,但是他說,“如果把政策放得比較寬,流動比較大,而且除了現在已經在城裡的以外,還有幾千萬人進來,那問題就大了。”

**《意見》將解釋權交給地方政府**

中國國務院的《意見》對於如何推進這一戶籍制度改革,說要各地政府“根據本意見,統籌考慮,因地制宜,抓緊出台本地區具體可操作的戶籍制度改革措施。”也就是說,把對《意見》制定的一些諸如什麼樣的農民工可以獲准落戶當地城鎮的具體標準的解釋權交給了地方政府,地方政府可以制定相應措施來決定農民工落戶的具體條件。

尹尊聲表示,他很擔心地方政府是否會濫用這種解釋權,“現在的地方政府為了保護地方利益,很自然就會限制其他人進來,這樣又產生新的不公平。”他認為,“不能靠地方行政力量,而要靠立法,靠制度的改變,這樣比較可靠。”

**異地落戶意義重大**

文貫中的擔心十分具體:是否可以異地落戶?比如,從別的地方來的農民工,到東南沿海發展較好的小城鎮或中等城市來工作,是否可以在當地落戶? “這些外來工人,從河南、甘肅、四川過來,他們很想到魚米之鄉呆下來,但是這些小城鎮和中等城市本來都是拒絕的。當地政府會說,你到你自己的家鄉附近的城鎮去落戶。 ”他補充道:“現在這個文件不很清楚,借用一個較專業的詞,它的落戶是指異地也能落戶呢,還是要回原籍所在的城鎮去落戶?”

文貫中說,允許農民工異地落戶有重要意義,它不僅可永久改變這些窮苦地方農民的命運,而且也能改變中國的生態。他說,“中國中西部窮山惡水地方的農民靠一塊土地生存,生活非常邊緣化、窮困化,而且獲得知識的渠道極其有限。幾百年來這些地方變得越來越窮,如果他們能移到水源充沛、能支撐較大人口、有很多就業機會的三角洲、沖積平原地帶,如長江三角洲、珠江三角洲,以及福建、華北等地,不僅可以改變他們世世代代的命運,而且那些窮山惡水地方的生態也可以逐步緩和。”

文貫中認為《意見》之為“意見”可能是為了發布以試探各界反應。但他表示,如果以中共18屆三中全會《關於全面深化改革若干重大問題的決定》中“使市場在資源配置中起決定性作用”的理想目標來衡量,顯然《意見》的力度還差得很遠。

**人口資源的市場信號已經在那裡了**

“人口資源的配置就應該由勞動市場的信號來決定。比如,上海人口是2400萬,有本地戶籍的為1400萬,還有1000萬是外來打工者,大部分是農民工。這個市場信號已經在那裡了。他們現在沒有要求政府造廉租房,他們自己找到了居住的地方,比如閣樓裡、地下室、防空洞、大量的城中村,他們根本沒有麻煩你政府,他們自掏腰包,而且當地的居民以及郊區城中村裡的農民也願意讓他們分享住房。” 但是《意見》對像上海這樣的特大城市依然要求嚴格控制。文貫中說,“事實上,上海如果離開這1000萬外來打工者,馬上就全面癱瘓。你都離不開他們了,還不給他們定居的權利,這是沒有道理的。”所以他說,《意見》“方向是對的,但是還是過於保守。”

文貫中說,更為荒唐的是,對於農民工自我解決住房問題,當局卻以“非法建築”的名義將其拆除。 “實際上農民是怎麼解決自己的住房問題的呢?就是用小產權房,而小產權房主要分佈在城中村裡,即已經被城市包圍,但村裡的那塊土地還是集體所有。按照中國憲法,所有的城市土地必須屬於國有。憑這一條,政府認為那塊土地上蓋出來的房子都是非法的。……從中你可以看到這個土地制度的荒唐之處。這本來是一個非常好的解決農民工住房的途徑,結果在中國卻變成了一個非法行為。”

**一旦貧民窟出現,改起來很難**

不過,尹尊聲對此有不同看法。他說,他最擔心的就是在大都市周圍出現一些發展中國家普遍存在的貧民窟問題,即那些質量很差的房屋,“從世界上許多發展中國家來看,這個貧民窟的問題實在是非常頭痛的問題。我希望中國在實現社會公平的時候一定要把這個避免掉。”他還表示,一旦貧民窟出現了,改變起來將非常困難,“與其將來出現了再糾正,不如早些找到防範措施。 ”他說,“這些問題都需要事先做很好準備和做出規劃,不然會適得其反。”

**戶籍和土地制度是中國中等收入的兩大陷阱**

文貫中在尋求中國三農問題,即農民、農村和農業,的出路時,就找到了中國戶籍制度和土地制度的共同癥結(見《現行戶口和土地制度的共同癥結》),他表示, “中國的戶籍制度和土地制度是中國中等收入的兩個陷阱。只要這兩個制度不改變,中國基本上就會陷在裡面。”也就是說,“如果這兩個制度不改,中國富者越富、窮者越窮的局面就不會根本改變。”

他表示,僅僅改革戶籍制度本身其實是很不夠的,必須同時改革土地制度,“因為它是促使住房結構發生扭曲的根本原因。現在蓋起來的房子連城里人都買不起,更別說農民工了。“如果土地制度不改革,房價就無法有實質性的調整,農民工進城後住到什麼地方去? ”

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