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甚麼是紅通?國際刑警組織如何運作?

  • 美國之音

國際刑警組織標徽

最近,中國通過國際刑警組織(Interpol)發佈的紅色通緝令,不斷成為傳媒焦點。甚麼是紅通?紅通發佈後,下一步是引渡嗎?在美國受到紅通的個人,在美國面臨甚麼樣的法律地位呢?美國之音專訪了接手過紅色通知相關案件的美國與英國律師,解釋國際刑警組織紅色通知和後續發展流程以及他們的人權意涵。

國際刑警組織(Interpol)的工作人員(資料圖片)
國際刑警組織(Interpol)的工作人員(資料圖片)

國際刑警組織秘書處設於法國里昂,擁有一百九十個會員國,是全球最大的國際警察合作與訊息交流組織。中國公安部副部長孟宏偉為現任主席,任期四年。組織架構上,會員國設有國家中央局(National Central Bureau),通常由會員國的警察或調查單位人士組成。國家中央局也是各會員國與國際刑警組織活動的聯繫窗口。國際刑警組織力求促進國際之間警察的合作,包括沒有邦交關係的會員國之間。

哪些國家喜歡發紅通?

喬治伯恩(George Burn)是英國執業律師,擔任文森艾爾斯事務所(Vinson & Elkins LLP)國際爭端解決與仲裁項目合伙人人。由於業務需求,經常涉及例如印尼等新興市場。伯恩說,由於一些新興市場的政府,不乏腐敗問題,他代表投資者,成功挑戰了國際刑警組織的紅色通報。

紅色通緝令(red notice)的直譯是紅色通報,也稱紅色通知,是國際刑警組織八種通知中的一種,以顏色和圖像區別。程序上,會員國的國家中央局會向國際刑警組織秘書處提出申請,秘書處如果認為沒有違反章程或其他要求事項,就會依請求發佈紅色通報。

哪些國家常常訴諸紅色通知呢?伯恩根據他前陣子查看的記錄,對美國之音說,“(申請)高度集中於伊朗、土耳其和中國等國。…也正是…國際特赦組織或人權觀察認為刑事司法系統很有問題的國家。”

以中國為例,道格拉斯邁克納伯(Douglas McNabb) 律師說:“中國是國際刑警組織190個會員國之一,所以如果他發佈了逮捕令,當然有權請求國際刑警組織發佈紅通,沒甚麼不妥。前提是如果申請紅通具備合法事由,這就沒甚麼不恰當的。”

邁克納伯處理國際刑警組織相關案件,經驗老道,也在多所學校兼課。

由中國要求的著名紅通名單,包括2015年3月啟動的天網行動,通緝百名外逃人員。

大多數紅通不公開

在中國外交部宣佈通過國際刑警組織對在美國的商人郭文貴發出紅通後,有人在國際刑警組織網站上查不到這項訊息,因此對北京的說法表示懷疑。

實際上,不是每個受到紅通的人,都能在國際刑警組織官方網站上查得到相關訊息。也就是說,網上查不到,不代表這個人鐵定不在紅通名單上。原因是,要求發佈紅色通報的國家,可以決定是否要在網上公佈相關訊息。

米歇爾艾斯特倫德(Michelle Estlund)為知名刑事律師,擅長國際刑警組織相關案件。她對美國之音解釋說,“大多數都是不公開的,也只有能進入國際刑警組織資料庫的執法人員能接觸到這些資訊。原因是如果有人被通緝,申請國似乎最常選擇的是不公開發佈紅通,這樣可以提升他們捕獲到那個人的機會。如果那個人知道自己被通緝而且有個公開發佈的紅通,他們出門旅行的可能性就小了,也就不那麼容易拘捕到了 。”

基於多年經驗,邁克納伯律師也持相同看法。他說,“我個人得出的結論是,國際刑警組織設有公開資料庫,這本身就是個招術。之所以這樣認為是因為,一個人不知道自己有沒有紅通,但知道國際刑警組織有資料庫,上網查自己的名字,因為訊息是隱藏的,所以沒有顯示紅通,於是他就出門旅行了,然後就被逮捕了。”

艾斯特倫德律師補充說,但是,有多少比例的紅通是公開或不公開發佈,這就不得而知了。

國際刑警組織的中立性與人權標準

國際刑警組織章程強調中立性,遵行國際人權宣言,禁止其介入出於政治、軍事、宗教或種族目的的活動。因此,艾斯特倫德說,國際刑警組織可以拒絕受理會員國源於政治或宗教性質的紅通請求。

為甚麼國際刑警組織並非來者不拒呢?艾斯特倫德說:“國際刑警組織是一個執法單位。他不支持違法的行為。因此,國際刑警組織的目標不是不管起訴或調查方式如何,只要捉住嫌疑人或是被通緝的人就好。國際刑警組織希望確保自己協助的是合法施行的執法行為。”

對紅通的濫用

但是,伯恩表示,在實際操作上,紅通常常被濫用,因為第三方,包括僱主、生意伙伴和金融機構在背景調查時會收到紅通訊息,即使當事人不在紅通名單上了,傷害也不會消失。

伯恩說,“即使只是很短地出現在(國際刑警組織資料庫),一個人曾經在紅通名單上的這個事實還是會顯現出來。這對當事人造成非常負面的影響,而且他可能因為各種濫用不該成立的理由[被列入紅通名單],但是他們卻將永久受到損害。”

艾斯特倫德律師認為,不公開但是又不應該成立的紅色通報,對當事人殺傷力非常大,尤其金融機構做當事人背景調查時,會收到這些訊息,從而拒絕和他們往來。

邁克納伯也同意紅通對當事人會造成永久性的傷害。

邁克納伯則提到像是印度或阿聯酋等國家,通過將民事案件歸於刑事犯罪,據此向國際刑警組織請求發佈紅色通報。基於多年實務經驗,邁克納伯認為,“我認為問題出在程序,因為只要國家中央局請求國際刑警組織發佈紅色通告,國際刑警組織就會照辦。我覺得國際刑警組織沒有徹底地調查請求的基礎就直接發佈紅通。”

艾斯特倫德律師表示,據她所知,國際刑警組織內部有致力改善的聲音。她建議國際刑警組織依照各國人權與正當程序狀態等標準,分層分級對紅通申請做不同等級的審查,來減低濫用。她說,“國際刑警組織的會員國不該被賦予相同等級的信任度。”

紅通人員是逃犯嗎?

國際刑警組織本身不會發佈逮捕令,紅色通知也不是逮捕令,主要目的是通報全球各會員國警方,請求協助定位相關人士,遂行引渡要求。 紅通發佈後的具體實踐,由紅通名單上的人所在國家自行決定如何處理。

以美國而言,紅通不會發生逮捕令的效果,因為美國憲法對於逮捕令,要求由法官認定有相當理由認為相關人員下了犯罪行為。 邁克納伯律師對美國之音說,“從美國的觀點來看,國際刑警組織發佈的紅通,不具備相當理由。”

每個國家自己決定如何處理紅通,所以受到紅通的人,在他目前所在的國家,不一定會被視為逃犯。但是以美國為例,在邊境或是境內符合特定情況時,可能拒絕其入境或是將其遣返。

律師艾斯特倫德說,“如果你被通緝而且是紅通目標,對於要求發佈紅通的國家來說,你肯定是被當做一名逃犯。至於發現你的國家會怎樣看你,取決於該國怎樣看待紅通,他們與申請國的關係,有沒有引渡條約,等等。”

引渡與遣返

很多國家彼此間會簽訂引渡協議。而由於人權不良紀錄或是死刑疑慮,國家之間不一定會簽署引渡協議。 但是,即使沒有引渡條款,不表示不會有相關合作。

以中美為例,邁克納伯表示,美國與香港特別行政區有引渡協議,和中國大陸沒有相關協議。在中美沒有引渡條款的情況下,美國會引渡相關人等到中國的機會比較低,中國如果希望美國引渡,美國也願意談的話,雙方可以坐下來談判,達成引渡具體某個人的協議,條件有可能包括中國承諾不施加酷刑,不會把引渡的人處以死刑,等等。

但是,邁克納伯補充說,遣返屬於移民範疇,所以就不一樣了。美國有可能把相關人等遣返回中國這些沒有引渡協議的國家。

艾斯特倫德解釋,沒有引渡協議,外交手段也可以達成效果。針對美國遣返或是不允許相關人等入境的做法,她表示了擔心。她說:“我對此感到憂心,因為這樣做的結果是,我們把這些人送往我們因為不信任而不簽署引渡條約的國家,但是我們還是讓他們去面對那邊的司法制度。”

人權團體質疑聲浪

中國公安部副部長孟宏偉擔任國際刑警組織主席,引發國際特赦組織等人權團體擔憂。國際特赦組織東亞部主任林偉(Nicholas Bequelin)在網上發表聲明,認為有鑒於中國長期以來通過國際刑警組織來逮捕異議人士和難民,孟宏偉出任該組織主席,敲響了一記警鐘。林偉並主張,這個任命與國際刑警組織以國際人權宣言為職責不一致。

針對這項隱憂,艾斯特倫德從兩個層面分析。首先,她認為國際刑警組織有正向的變革,尤其是她最關注的檔案管理委員會(Commission for the Control of Files, CCF),從今年3月起有了新的憲章,組織和運作產生變革。

檔案管理委員會是國際刑警組織內部的獨立單位,處理當事人要求移除個人資訊的請求。決定過程與標準以往都是不公開的。艾斯特倫德說,所以她都得靠自己與其他律師的經驗,還有非政府組織或傳媒報導少數案件,來掌握動態。

但現在開始產生變化了。艾斯特倫德說,“現在,國際刑警組織,特別是檔案管理委員會將公佈這些決定。所以也許在一兩年後,我們比較能夠說,根据這些公佈的決定,我們看到了一些變化。這是目前我們所沒有的。我提到的這些過去一年來發生的改變,就是非常正面的改變。”

另一方面,艾斯特倫德表示,“一般來說,任何時候,任何組織由一位來自有人權問題或踐踏人權的國家的人領導的時候,大家很自然地會擔心說,這個組織也可能會受同樣的問題影響。目前我還沒有注意到這種情況。當然,我們聽說了很多相關質疑,我覺得這個擔心也是很自然的。但是如果問我有沒有看到甚麼特定的(負面)情形?答案是否定的。”

邁克納伯則對這位中國籍的主席表示敬意,不願意多作評論。

談及國際刑警組織現行運作,邁克納伯認為還是有優點的,尤其是當把一些國際上認為的罪犯繩之於法。

伯恩則認為國際刑警組織有結構上的問題。伯恩說,“我真心對他們感到同情,他們盡力了,但是他們卡在濫用系統的申請國以及國際刑警組織權利救濟的架構之間,又沒有資源好好處理這些議題。因此,他們的處境很艱難。”

國際刑警組織的概念來自於1914年國際刑警大會,1923年於奧地利維也納設立總部,多次搬遷,1956年正式更名為國際刑警組織,1989年將秘書處遷至法國里昂。成立以來,除了發佈紅通,也促成多國警方在打擊人口走私與象牙走私等犯罪行為的合作。在紅色通知之外,還有協尋失蹤人口的黃色通知,協助指認無名屍體的黑色通知,提供搜集犯罪情報的藍色通知,給予犯罪人可能在他國重覆犯下罪行的警示與情報的綠色通知,警告對公共安全造成威脅疑慮的人事物或過程的橙色通知,尋找或提供刑事罪犯犯罪手法、設備和藏匿手段等資訊的紫色通知,以及國際刑警組織和聯合國安全理事會通報會員被聯合國制裁的個人或團體的特別通知。

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