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錢權系列(1): 美國游說集團


游說和咨詢公司雲集的華盛頓 K 街及附近的寫字樓群(資料照片)

游說和咨詢公司雲集的華盛頓 K 街及附近的寫字樓群(資料照片)

當今中國政壇最引人注目的一件事莫過於反腐。前軍委副主席徐才厚乃至前政治局常委周永康等領導人不斷落馬。中國何以在過去十年縱容了如此多的貪官?但也有人問,難道在美國,政治和金錢就真的可以撇得那麼清嗎?說到美國的“權與錢”,就避不開財力雄厚的游說集團。

*K街精英*

距離國會山不到5公里左右便是著名的K街。這裡雲集著職業游說和咨詢公司、行業協會以及大公司的公關和政府事務辦事處。特殊的地理位置,賦予K街說客得天獨厚的優勢。

遍布K街及首都華盛頓的這些組織機構不禁讓人想起了中國拉關係跑項目的各地政府“駐京辦”。所不同的是,美國的這些“駐京辦”都是民間組織,代表民間的不同利益來游說政府。

*說客之路*

所謂“說客”(lobbyist),英文的詞源是在議會大廳外游走的人,也就是那些出入國會大樓,不斷登門拜訪議員辦公室的說客。這些說客的活動範圍不僅限於國會,他們被他人聘用,在聯邦、州或地方層面,就某項政策或法律與決策者進行書面或口頭交流,從而使政策結果有利於其僱主利益的人。據估計,大多數出名的說客年薪都在100萬美元以上。

很多說客的履歷表包括曾任國會議員或行政部門高官。華盛頓美利堅大學(American University)的國會與總統事務研究中心主任詹姆斯‧瑟伯(James Thurber)介紹說,變成一個說客大概可以歸結為三種途徑。

他說,一種就是已經從事政治的人,他們離開自己的公職之後選擇進入游說公司,比如說原來的國會參眾議員,這也就是人們常說的“旋轉門”。另一種是對某個領域或某個議題非常熱衷的人,他們往往會組織起來去倡導比如綠色能源、太陽能這類的話題。再有一種就是原來在白宮、國會或者游說公司做實習生的人。他們努力表現,獲得正式職位,之後不斷歷練,步步高升,發展成職業游說人。而這其中又以第一種類型最為普遍,原因一目了然,因為說客最重要的資產就是人際關係網。

*憲法保障*

官商勾結的關係網絡是中國滋生腐敗的溫床。但這並不僅僅是中國的問題,美國人也常常批評金錢對美國政治的腐蝕,候選人之間會互相對誰收取了說客的政治獻金進行攻擊。多年來,國會也制定了嚴密的規範,將游說活動規範在法律框架內。

不過,首先要指出的是,游說受美國憲法保障。美國憲法第一修正案賦予公民向政府請願的權利。民間不同的團體為了自己的理念和利益,組織到一起,在不受威脅的情況下,彼此爭論,向政府陳情,這是代議制民主和公民社會的体現。同時,議員和行政官員也能掌握各方信息,澄清誤解。

但游說並不等於公司塞錢或送厚禮給議員或監管官員,請他批准某個項目或者包庇違規,這種赤裸裸的賄賂是觸犯刑律的。游說團體所做的是動用各種資源,包括人脈,包括金錢,也包括研究數據、輿論攻勢甚至是草根動員,“據理力爭”,推動或阻攔某項立法或政策。

*昂貴游戲*

這種合法公關和游說的經濟成本,可能比直接行賄還要高得多呢。

亞馬遜、波音這種大公司每年花費巨資聘請游說從業者為本行業向國會議員進行游說。

以波音公司為例,根據政治反應中心(Center for Responsive Politics)的數據,從2011年1月到9月,波音花費了1千2百萬美元用於游說。亞馬遜公司也曾經在一個季度就花費45萬美元來進行游說,以確保國會不通過有關電子商務收稅的議案。

*法律制約*

這種涉及大量金錢的活動受到法律監管。在立法方面,美國在1946年通過《聯邦游說管理法》,意圖將游說暴露在陽光下。但這部法律沒有要求大企業和律師事務所登記申報,而他們才是游說的主體。為了糾正這個錯誤,美國在1995年又制定了《游說公開法》,對游說做出了細化監管。

另外,如果有人在為其他國家或者外企進行游說,他們也必須根據1938年通過的《外國代理人註冊法》進行登記,否則同樣屬於刑事犯罪。如果不註冊的話,可能將面臨大量的罰款甚至牢獄之災。

*利益沖突*

瑟伯說,對註冊聯邦游說人士進行的統計,美國每年在游說活動上的花費是31.2億美元,但這只是冰山一角。沒有註冊的說客不計其數,而他們對游說活動的花費驚人。但是目前美國國內還沒有明確的規定,來明確到底誰需要註冊,把所有到國會請願呼籲的人都註冊為職業說客也不現實。

另一個常常引起詬病的是“旋轉門”現象。假設某飛機公司僱用一名剛剛從撥款委員會卸任的議員,而這個委員會的職責包括為美國軍方訂購飛機,他在任時曾投票支持該公司製造的飛機,如今,他搖身變為公司高管,反過來游說昔日的立法同事。這種情形難免讓人懷疑利益衝突的存在。

詹姆斯‧瑟伯博士說,在他本人參與的2000年游說系統改革中,他們對此做出了制度上的限制。

他說:“這是對‘旋轉門’的一個限制,那就是如果你是參議員或者參議員的高級助理,卸任之後需要有兩年的‘冷卻期’。而這個限制對眾議員來說是一年。也就是說,在離任之後,在這一年或兩年內你不能為任何團體游說。在行政分支,在某些具體領域,關於國家安全和情報領域的問題方面,卸任官員甚至終身不能進行游說。總體來說,行政分支也存在兩年的‘冷卻期’。”

*媒體監督*

防止政治腐敗並不僅僅靠硬性的法律法規。民主政治要在陽光下進行。自由媒體和民間組織的監督,還有競選對手的制衡都有助於游說資金流向的透明化。

瑟伯參與了2000年美國的游說系統改革。他說:“我們試圖將所有東西變得透明化,誰在做什麼,他們花了多少錢,還有他們把那些游說資金用在了誰的身上。”

游說系統是美國政治自由的產物。言論和結社自由催生人們成立各種組織以及代表這些組織的人。

而另一方面,在實際運作中,游說制度偏向資金雄厚、組織發達的強勢團體。

不把金錢和腐敗簡單劃等號,同時利用各種法律和社會監督在自由與公平之間找到平衡,一直是美國人力圖在做的事情。就像瑟伯教授說的:“在自由和民主制度下,游說活動就像是氧氣與火焰的關係。它是絕對必要的,但我們又要使它制度化以及透明化。”

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