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中國城鎮化: 路徑與誤區


華盛頓 - 在11月即將召開的中共十八屆三中全會上,城鎮化改革預計將成為會議主要看點。較早前,中國國家發改委原計劃在今年上半年推出的城鎮化發展規劃一再推遲,顯示高層尚未就城鎮化的路線圖形成定論。最近,世界銀行官員在中國警告說,城鎮化並不等於城市蔓延。世行官員呼籲中國在城鎮化過程中防止盲目擴張、環境污染和交通堵塞等併發症,並充份保障農村人口的權益。

在中國,城鎮化常常被戲稱為“攤大餅”。最近公布的官方數據表明,中國各地政府在城鎮化的大旗下,將餅攤得更大的熱情持續升溫。

中國國家發展改革委員會最近對中國部分省區進行的調查顯示,12個省會城市規劃建設55座新城城區,平均每座省會城市要建4點6個。調查涵蓋的144座地級城市計劃建設200個新城城區,平均每市增加1點5個。

在改革開放後的30多年時間,中國城鎮人口從不足兩億人增長到超過7億人。中國領導人時常把中國城鎮化稱為人類歷史上最大規模的人口遷移。中國計劃在未來十年將城鎮人口再增加4億人。屆時,中國城市化率將接近發達國家水平。

在中國試圖擺脫過度依賴出口和投資的轉型過程中,城鎮化被認為是釋放內需的一把鑰匙和中國經濟新的增長引擎,也是“李克強經濟學”的主要組成部份。

*城鎮人口比例≠城鎮化程度*

世界銀行行長金墉上星期在訪華期間表示,城鎮化並不等同城市蔓延,而是應該讓城市服務人民,高效的城市應該促進增長。金墉還表示,中國城鎮化的其他重要課題包括保障農民土地權益以及地方政府擴大財政收入來源,使其不必過於依靠土地出售。

總部設在倫敦的凱投國際宏觀經濟咨詢公司中國經濟師王秦偉說,城市人口比例的增加未能准確反映中國城鎮化的速度和質量。

他說:“我們在統計城鎮化數字的時候,包括了很多農民工。在戶籍統計上,還是區分城市戶口和農村戶口。但實際上,農民工和戶籍意義上的城市居民在教育、就業、福利等方面的差別仍然非常大。”

世界銀行行長金墉在訪華期間透露,世行正在和中國國務院發展研究中心共同撰寫一份關於中國城鎮化報告。他說,這份綜合性報告將支持中國政府逐步推進的戶籍制度改革,為流動人口提供負擔得起的社會服務。這樣既有助提高貧困人口收入,也有利通過釋放消費來保證中國經濟的可持續增長。

*戶籍、土地改革同步進行*

總部設在深圳的民間智庫當代社會觀察研究所所長劉開明說,中國的城鎮化進程必須與戶籍制度以及土地所有權的改革同時進行。

他說:“城鎮化之後,農民的利益是否能得到保障。大家比較關注的是農民的土地。一種看法是,讓農民進城,給他們城鎮戶口。但一個條件是把他們的土地拿走。這樣的城鎮化可能是對農民權益的很大侵害。”

2012年,中國城鎮化率超過了百分之52,但城鎮戶籍的人口比例只略高於百分之35。這組數據的反差表明了中國人口城鎮化的迫切程度。

*呼之不出的發展規劃*

中國政府原定今年上半年召開全國城鎮化會議,為中國的城鎮化進程制定全面的路線圖,但會期一再推遲。據悉,會議推遲的原因是決策高層對於城鎮化發展規劃草案仍不滿意,認為修改的空間很大。

本星期,中國財經傳媒援引官方消息來源報導說,這次會議將在年底前召開。

當代社會觀察研究所所長劉開明說,無論中國政府年底前公佈的城鎮化發展規劃具體內容如何,成功的城鎮化過程必須包括賦予農民土地權和打破教育、醫療和養老等社會福利的城鄉差別。

但劉開明預計,這種改革將在地方政府層面遭遇重大阻力。

他說:“目前最大的阻力是地方政府。地方政府需要的是廉價勞動力,也就是農村人口,而並不需要人。廉價勞動力是可以創造財富的,而人是要消耗資源的。”

*盲目城鎮化的債務風險*

凱投宏觀的中國經濟師王秦偉指出,中國城鎮化進程中必須警惕城市群佈局的盲目性和無序性。他認為,在中國一線城市房地產市場趨向飽和的情況下,大量房地產開發商涌入二三線城市。而地方政府借助地方融資平台獲得貸款用於新城建設則可能進一步增加地方債務負擔和銀行系統的壓力。

他說:“這一方面增加了地方政府的財政負擔和債務風險,另外也造成了投資的浪費。”

中國房地產市場調查機構中國指數研究院的統計顯示,在2010年到2012年間,接受調查的61座三線和四線城市中有60座城市商品房供銷比小於1,顯示市場消化能力不足,商品房供過於求。

在今年較早時候召開的全國人大會議上,中國國家發改委主任徐紹史強調,有序推進農業人口市民化、有效的城市化布局、提高城鎮可持續發展以及推動城鄉一體化將是中國政府城市化發展規劃的四大戰略重點。
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