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中國債務審計 經濟改革的前奏?


中國審計署

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今天是8月1日。 從今天開始,中國全國審計機關將對各級地方政府債務進行全面審計和測評。有學者認為,這是中國總理李克強在推動經濟改革前所進行的必要摸底工作。那麼,中國地方政府債務到底有多嚴峻,又是如何產生的?這次的審計將會給中國經濟帶來甚麼樣的影響?是否會影響經濟改革?中國會不會出現美國的“底特律”?

在中國國務院宣佈8月開始將對地方政府債務進行全面審計後,中國股市遭受重創。審計將給中國經濟帶來甚麼的後果,令人擔憂,尤其是在中國經濟增長減緩,中國總理李克強需要推進經濟改革的時候。

美國智庫傳統基金會的中國經濟專家史劍道(Derek Scissors)說,不管怎麼樣,這是李克強想要進行改革前的必要一步。

史劍道說﹕“如果你有興趣進行真正的改革,你必須要確保你的體系不會太脆弱。地方政府債務是脆弱的一環,如果你希望讓你的金融系統能承受更多的競爭,那些擁有很多地方債務的機構將處於非常的劣勢。你不希望到時候發生意外的情況。你可能會說,你的決定是錯誤的,而且,你也可能因此受到影響,但是你不希望產生很多令人吃驚的結果。在改革之前,他們必須知道國家金融系統的狀況是甚麼樣的。”

不過,他強調,這並不代表中國一定會出現真正的經濟改革。

史劍道說,中國地方政府債務是最近幾年才發生的。2008年,全球性金融危機爆發後,中國政府推出的刺激經濟措施加劇了問題的嚴重性。

他說﹕“在金融危機之前,當地政府如果希望進行某些項目,在內陸省份,他們的固定投資率很高,但是他們又不被允許有自己的財政預算赤字,所以他們設立了一些工具,所謂的地方政府投資工具來借錢,因為這被看成是主權債務的一部分,所以他們很容易借到錢,不過,只是在2008年之後,這才成為問題, 因為當時債務的累積很緩慢。 2008年,為了應對全球金融危機,出現了大量的借貸和支出,這其中很多來自地方政府,地方政府的債務基本上是在一年內翻了一倍,這才是令所有人擔心的原因,你不可能在一年內支出這麼的多錢,而且很多項目並不是有價值的, 如果這些項目沒有回報,這些債務就會成為壞賬。”

國際貨幣基金組織 (IMF)六月份的一份報告說,由於信貸刺激和非傳統金融的迅猛發展,去年,中國的政府債務已經達到國內生產總值 (GDP) 的45%。他們預測,中國各級政府負債可能高達30多萬億元。這引發國際媒體的關注。在某種意義上,這也成立這次的債務審計的推手。中國政府官員估計,中國地方政府目前的債務規模維持在在15萬億到18萬億元之間。

這並不是中國第一次對地方政府債務進行審計,2011年,全國審計署審計了1979年以來到2010年底,全國31個省市區的地方政府性債務。當時的審計結果顯示,地方債務總額為10.72萬億元。2012年,中國政府還對36個地方政府的債務狀況進行了抽查。

卡內基國際和平基金會高級研究員,世界銀行前中國局局長黃育川 說﹕“2010年那次審計,從刺激計劃方面來說是出於同樣的原因,刺激計劃使得大量的信貸湧入銀行系統,這導致了很多的地產開發,形成潛在的泡沫,導致了很多的基礎設施建設,甚至在那個時候,很多人就擔心很多錢進入地方當局的手中。這也不是他們第一次推出刺激計劃。在亞洲金融危機時,他們也推出了這樣的計劃,但是,那是通過預算進行的,而不是進入了銀行系統。”

黃育川說,與擔心債務規模相比,中國政府應該更擔憂地方政府債務累積的速度。不過,黃育川也會中國地方政府之所以欠債找到了一個合理的理由。

黃育川說﹕“中國地方政府為甚麼要從銀行借這麼多債,其中一個原因就是,他們必須為地方的服務提供資金,他們沒有財政收入來做這些事情,如果他們有的話,他們會通過財政預算來做成這些事。他們與美國的地方政府不一樣,美國的地方政府經常是通過發行債券, 這些債券通常是十年期、20年期的, 這讓他們可以修建公路、學校,然後,在未來的10到20年,他們慢慢償還債務, 這些都是必要的,但是如果你從銀行借錢, 他們會讓你在一年內, 或是2、3年內還錢. 這沒道理,但是中國的地方政府沒有這樣的一個渠道。債券市場是非常受限制的, 他們也沒有財產稅,這樣他們也無法從當地家庭收稅為他們需要提供的這些服務提供資金, 所以他們從商業銀行借貸。 有意思的是,他們不應該從商業銀行借錢來為社會服務提供資金。”

不過,他認為,即便這次的審計發現了問題,雖然很困難,但是問題也是在可控範圍之內。

黃育川說﹕“如果真的發現債務比他們相信的要大得多的話,負擔如此巨大,以致於地方政府無法償還,他們不得不重組這些債務。 基本上,他們需要做的就是把兩三年的償還期變成5年到10年,有序解決支付問題。 也許,他們會發現有些地方政府沒有能力,他們根本無法償還,那麼中央政府就會吸收這些債務。”

他說,幸運的是,中國中央政府有能力這麼做, 中央政府的債務只是GDP的 15 到20%, 而其他國家的比例是30% 到50% 不等,他們還有很多空間,而且他們也可以利用中國的巨大外匯。 而且,他認為, 因為高儲蓄率,中國的銀行系統也有能力解決這個問題。

這次審計是繼美國“汽車之都”底特律申請破產保護後進行的,但是,專家認為,中國不會出現底特律的情況,雖然第二次的審計顯示, 9個省會城市資不抵債。

史劍道說﹕“我認為中國中央政府會採取措施來挽救一個城市, 但是在美國不是這樣的情況, 但是, 中國實際上真的已經有底特律這樣的城市了,只是不知道他們是那些城市而已。”

中國政府應該採取甚麼樣的措施來解決地方政府債務? 又將遇到那些困難?我們將會為你介紹。
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