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南中國海領土爭端 能否以國際法解決?

  • 亞微
  • 張佩芝

國際法能否解決南中國海主權之爭?

國際法能否解決南中國海主權之爭?

中外學者普遍認為,南中國海爭端的焦點反映在島礁的主權歸屬問題上。但是,現行國際海洋法公約並不涉及領土主權,而只處理陸地延伸出來的海域範圍及其權利,加之有關公約把與領土歸屬相關的海權爭議排除在強制性爭端解決程序之外,因此導致主權申索國在南中國海的領土爭端一直僵持不下。如何通過法律手段化解爭端,達成令有關各方都能接受的結果,成為國際社會極待解決的問題之一。

*南中國海爭端的焦點問題是甚麼?*

南中國海面積大約為350万平方公里,島礁250個以上。中國聲稱,斯普拉特利群島(南沙群島)以及帕拉塞爾群島(西沙群島)自古以來就是中國領土。但是,周邊的越南、菲律賓、馬來西亞、文萊等國以及台灣也都聲稱擁有部分島嶼的主權。

賓夕法尼亞大學法學院教授戴杰

賓夕法尼亞大學法學院教授戴杰

賓夕法尼亞大學法學院教授戴杰(Jacques DeLisle)說:“南中國海的爭端有很多方面,法律層面的爭端最終取決於誰擁有島礁的主權,原因是這裡不僅有可能蘊藏著包括原油、天然氣和魚類在內的寶貴資源,而且控制了這片海域的通行權。根據國際法,這些權利在很大程度上取決於誰擁有這些地貌。”

台灣“中央研究院”歐美研究所研究員、國際海洋法專家宋燕輝(Yann-huei Song)同樣認為,南中國海爭端的焦點是島礁的主權歸屬問題。

宋燕輝說﹕“主張領海、專屬經濟區和大陸架的主權,都要根據‘陸地控制海洋’的原則,也就是說,這個島是屬於你的,你再根據《聯合國海洋法公約》主張對領海、專屬經濟區和大陸架的權利。沒有這個領海,沒有這個島嶼,沒有這塊領土,你就沒有這個權利。”

*南中國海爭端涉及的一些法律概念*

領海(territorial sea)是指從一個國家的海岸線或領海基線向外延伸至12海里的水域。對於這以內的水域,沿海國享有主權,可以制定和實行法律,實施國家政策,而不受其它國家的干涉。其它國家只有無害通過權,但是在別國領海上空沒有飛越的權利。

大陸架(continental shelf)包含陸地向海洋自然延伸水深不超過200米以內比較平淺的水下陸塊,向深海延伸出去的大陸坡以及坡腳起伏的大陸基,這三者結合起來又稱大陸邊或大陸邊緣。沿海國對大陸架中的生物和非生物資源享有高度排他的主權性權利。

專屬經濟區(Exclusive Economic Zone)是指從領海基線向外延伸12海里的領海再延伸188海里,總計200海里。在這188海里水域,包括水體、水體上空以及水體下的陸塊,所有生物和非生物資源以及風能和太陽能等,都在沿海國的主權性權利範圍之內。

在這三個水域中,沿海國對領海擁有絕對主權和管轄權,但是在大陸架和專屬經濟區內,只對天然資源擁有高度排他的管轄權。不過,大陸架和專屬經濟區有重疊的部分,因為大陸架有可能向外自然延伸超過200海里,超過的部分就被稱為外大陸架或延伸大陸架。

*中國提出U型線海域劃界的歷史背景*

二戰結束後,杜魯門總統頒佈了兩個總統公告,規定美國陸地附近水深200米以內的平淺水下陸塊中所含各種資源,未經美國許可不得開採,陸地向海延伸至一個比較合理的水域範圍內的生物資源和漁業資源,未經美國許可不得捕撈。

廈門大學南海研究院院長傅昆成

廈門大學南海研究院院長傅昆成

廈門大學南海研究院院長、上海交通大學致遠講習教授傅昆成(Kuen-chen Fu)介紹說,之後,中華民國政府在1947年正式公佈了南中國海島礁的英文名稱以及位置圖,同時標明了一條U型線,當時被稱為11段線,作為其歷史性水域的外部界限,具體說就是,水域內的島礁被視為中國領土,中國因此享有靠近這些地貌的海上權利。

傅昆成教授說,中國的這條U型線和杜魯門總統劃定的海上範圍遵循的是同一個法律依據。

傅昆成說﹕“這個法律依據絕不是任何成文的條約,因為不存在,也沒有足夠的習慣法,那麼它的依據是甚麼?那就是法律界常常講的一個基本的文明國家所依據的法理原則,簡單地講也就是合理性。美國認為,在它的海岸附近,對於比較平淺的大陸架範圍內的石油和天然氣以及比較近範圍之內的水域裡的漁業資源,它必須享有一種排他性的權利,所以就這麼公佈了,許多國家也就陸續在那幾年裡紛紛在海洋上進行所謂的‘藍色圈地運動’。”

台灣“中央研究院”歐美研究所研究員宋燕輝

台灣“中央研究院”歐美研究所研究員宋燕輝

“中央研究院”研究員宋燕輝進一步介紹說,2009年,在越南和馬來西亞向聯合國提交了外大陸架劃界示意圖後,中國也向聯合國正式提出了涉及南中國海島礁主權歸屬和管轄權的U型線的主張,只不過這一次是9段線,而不是11段線。

宋燕輝說﹕“大陸在2009年5月提出南海的U型線,向全世界公告和宣示,南海9段線的裡面是中國享有的主權,主權權利和管轄權的範圍。所以,在9段線出來之後,國際社會就開始要求中國大陸厘清,讓它說清楚,挑明白9段線或U型線的法律性質和法律地位是甚麼。”

*國際習慣法的“先佔取得”原則*

法律專家指出,在南中國海島礁的主權問題上,各國遵循的法律依據不盡相同。馬來西亞和文萊依據的是大陸架的範圍,菲律賓憑藉的是地理的鄰近性,中國大陸、台灣和越南則更多的是通過“發現”和“先佔”原則以及傳統捕魚權來支撐其主權主張。

傅昆成教授說,在中國,每個朝代都會為前朝做正史,而且從中央到地方留下了大量的日記或地方誌。因此,它有極其豐富的歷史證據證明南海島礁是中國先佔取得的。

傅昆成說﹕“‘先佔取得’的含義簡單地講就是,一個國家對一個島或任何一塊陸地享有主權,它的來源是一種‘原始取得’,也就是說,它來自於最先發現、最先使用和最先管理這些島礁。那麼,這就有了一個明確的客觀的比賽條件。我們要比賽,誰先發現?你的歷史證據在哪裡?誰先使用,你的歷史證據在哪裡?誰先管理?你的歷史證據在哪裡?”

傅昆成教授認為,菲律賓和越南對西沙群島或南沙群島的主權主張存在一個軟肋,那就是,他們都避而不談“先佔取得”原則。傅昆成敦促南海主權申索國尊重國際法,在提出領土主權主張方面,要進行“歷史證據的比賽”,而不是“拳頭武力的比賽”。

賓夕法尼亞大學法學院教授戴杰指出,根據當代國際法,領土主權的確定必須以有人居住並進行有效的治理為條件。但是,南中國海爭端錯綜複雜,無法通過傳統方法解決。

戴杰說﹕“南中國海島礁的問題是,那些地方幾乎無人居住並進行治理。有些島礁荒無人煙,還有些島礁一旦在上面搭建東西就幾乎無法居住,而且大多數島礁都非常小。這意味著,我們無法用傳統的辦法來確定領土主權,而只能回到缺乏說服力的和具有爭議的歷史證據上來。但是, 爭端各方對歷史上所發生的事情,例如島礁所有權易手的問題各執一詞。”

卡內基和平研究所副總裁包道格(美國之音 鍾辰芳拍攝)

卡內基和平研究所副總裁包道格(美國之音 鍾辰芳拍攝)

據原美國在台協會台北辦事處處長、現任“卡內基國際和平基金會”副總裁的包道格(Douglas Paal)介紹,為了取締有爭議的歷史性水域的主張,為領海的主權主張建立新的標準,國際上通過了《聯合國海洋法公約》。但是,中國在該公約的談判中還是提出了歷史性水域的主張,並且在談判記錄中加入了有關資料。

包道格說﹕“中國的主權主張不太可能具有合理性,因為它嚴重侵犯了很多其它國家的鄰近海域,因此,很難相信,這種單方面的主權主張在國際仲裁或審議程序中能夠站得住腳。在談判解決南中國海爭端的問題上,中國將盡可能地堅持歷史性水域的主張,除非最後爭端是通過武力,而不是談判得到解決。”

*聯合國國際海洋法公約無法解決主權爭端*

《聯合國海洋法公約》(United Nations Convention on the Law of the Sea)1982年12月10日通過,1994年7月28日生效,規定了沿海國對領海、大陸架以及專屬經濟區的權利和義務。迄今為止,包括中國在內的165個國家以及歐盟簽署和批准了該公約。

傅昆成教授指出,《聯合國海洋法公約》從未規定領土主權的取得方法。因此,南中國海無人島礁的主權取得不在這個公約的調節範圍之內。他說,該公約處理的不是陸地主權的問題,而是陸地延伸出來的海域範圍以及其中權利的問題。

他說﹕“按照現在的《聯合國海洋法公約》,南海形成了嚴重的重疊主張範圍,幾乎沒有一寸海域不是在周邊國家主張的重疊範圍之內。有的地方是領海主張的重疊,有的地方是專屬經濟區或大陸架主張的重疊,所以相當複雜,因為這裡是一個小的半閉海,周邊以及中間島礁上的國家,他們主張主權範圍的領域相互之間距離都很近,所以會有嚴重的重疊。”

台灣外交部亞東關係協會前秘書長郭明山

台灣外交部亞東關係協會前秘書長郭明山

台灣外交部亞東關係協會前秘書長郭明山(Ming-shan Kuo)認為,雖然《聯合國海洋法公約》確定了領海和專屬經濟區的管轄權以及處理相關爭端的原則。但是,由於沿海國享有在專屬經濟區開採油氣等排他性權利,因此,該公約間接造成申索國加速佔領南海島礁。加之島礁划界困難,缺乏實質約束力,反而激化申索國主權重疊之爭端。

郭明山說﹕ “《聯合國海洋法公約》就領海12海里以及200海里的排他性經濟水域做了詳盡的規劃。但是,因為這個緣故,也造成了相關國家爭先恐後拼命佔據有關島嶼,以擴充他們的排他性經濟水域,可以說是治絲益棼。”

賓夕法尼亞大學法學院教授戴杰指出,《聯合國海洋法公約》存在的問題是,它主要涉及與領土權利毗鄰的海上權利,也就是沿海國陸地附近海洋上所擁有的權利。這樣一來,爭論的焦點就又回到島嶼主權問題上來。

戴杰說﹕“《聯合國海洋法公約》迫使人們重新回到領土主權的問題上來,因此無助於南中國海爭端的解決。一旦這麼做了,人們就又轉回到如下討論中來,即歷史證據的重要性是甚麼,爭端各國行使主權的意義何在等。這就是為甚麼我們看到船艦、拖網魚船,海岸警衛隊以及海軍被派到這個海域的原因,儘管缺乏說服力,但這是行使主權的另一種方式。”

*通過法律渠道能否解決南中國海爭端*

菲律賓在2013年將與中國的島嶼主權爭端提交國際仲裁,並且在2014年3月向“國際海洋法法庭”(ITLOS)提交了書面陳述。不過,《聯合國海洋法公約》規定,如果爭端涉及海域劃界、領土主權、軍事衝突或歷史性所有權,締約國可以提出不接受仲裁的排除性聲明。中國在2006年按照該公約第298條的規定,以書面方式做了排除性明,表示不接受強制仲裁的爭端解決機制。儘管菲律賓一再敦促中國加入國際仲裁,仲裁庭也要求中國在2014年12月15號之前以書面形式提供中方的證據。但是,中國政府明確表示不參與不接受菲律賓提出的國際仲裁,而且重申了“主權歸我,擱置爭議,共同開發”的原則。

葛來儀是美國戰略與國際研究中心資深研究員(美國之音鍾辰芳拍攝)

葛來儀是美國戰略與國際研究中心資深研究員(美國之音鍾辰芳拍攝)

“美國戰略和國際問題研究中心”資深研究員葛來儀(Bonnie S. Glaser)分析了菲律賓選擇“國際海洋法法庭”,而非“國際法院”(ICJ)解決與中國的主權爭端的原因。

葛來儀說﹕“‘國際法院’要求得到訴訟當事方的同意,才能處理有關案件,比方說,如果越南希望把帕拉塞爾群島的主權爭端提交到‘國際法院’,而中國卻不同意,‘國際法院’就無法受理這個案子。但是,根據《國際海洋法公約》所設立的‘國際海洋法法庭’的情況則非常不同,一個國家把某項議題提交仲裁庭,被告方可以拒絕仲裁。但是,仲裁庭仍會考慮受理此案並最終作出裁決,這就是我們目前所看到的情況。”

葛來儀估計,仲裁庭可能會在2015年就菲律賓提出的仲裁訴求作出裁決,但是因為“國際海洋法法庭”沒有實施機制,法庭的判決最終有可能無法落實。葛來儀表示,有些國家可能會因為中國拒絕接受仲裁而提出,中國沒有兌現它先前作出的通過國際法解決爭端,走和平崛起的道路的承諾。中國的鄰國,特別是一些小國也會對它未來的表現感到擔憂。

“卡內基國際和平基金會”的副總裁包道格敦促各申索國在提出主權主張的同時,努力解決彼此間的實際問題。

包道格說﹕ “鑒於達成仲裁可能非常困難,通過戰爭解決爭端又不可取,因此,我們就應該採取第三條路線,也就是彼此分享資源。目前,所有申索國都只是口頭上表示願意這麼做。現在,唯一的問題就是通過啟動外交程序,動員各申索國去實現這些目標。”

在有關當事國對南中國海主權僵持不下的情況下,有些人士督促各方在2002年東盟10國與中國簽署的《南中國海各方行為宣言》(Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea)的基礎上通過具有法律約束力的南中國海行為守則,以維護南中國海的穩定,增進互信與合作,還有些人士提出通過聯合開發和多邊經濟合作共同開發南中國海資源。無論是何種建議,人們一致同意以和平的方式化解南中國海的島嶼主權爭端。

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