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美國的下一個目標?中國在美電信商運營執照恐難保


2018年11月5日在上海舉行的中國國際進口博覽會上顯示的中國電信、中國移動和中國聯通的標識。
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四家中資電信企業在美國低調運營多年後,如今正面臨去與留的危機。美國跨黨派、跨部門的政府機構可能以國家安全考量吊銷這些公司的電信運營執照。

多方齊發難:中資在美電信企業壓力倍增

中國電信(美洲)公司星期一(6月8日)晚間在提交給美國監管機構的陳述材料中呼籲美國聯邦通信委員會(FCC)不要撤銷對該公司經營連通美國與國際市場的電信業務的授權,稱該公司一直配合美國執法機構和國家安全機構的調查要求。

中國電信此次提交陳述材料,是對FCC4月24日對四家中資電信企業發出的“陳述理由令”(Order to Show Cause)作出的回應。FCC要求這些企業解釋為什麼它們在美國的經營授權不應該被撤銷。在命令中,FCC提出,可以基於出自對美國國家安全的擔憂而撤銷這些企業在美國經營國內和國際電信業務的牌照。

四家企業包括中國電信美洲公司、中國聯通美洲公司、以及中信集團全資控股的“太平洋網絡”(Pacific Networks)及其全資子公司ComNet USA,它們的在美國業務授權正在受到以FCC為代表的獨立政府監管部門、美國國會和特朗普行政當局越來越嚴格的審查。

根據美國通信法第214條規定,外國電信公司在美國開展國際電信業務需取得FCC頒發的業務授權。由司法部、國土安全部和國防部成員組成的一個名為“Team Telecom”(電信安全審查小組)的非正式機制負責在“214牌照”審核決定中向FCC提供有關國家安全和執法風險方面的分析評估。

該小組由美國司法部領頭。司法部4月9日發布正式公告,指出電信安全審查小組認定中國電信的運營涉及了“重大且不可接受的國家安全和執法風險”,建議FCC撤銷和終止中國電信美洲公司的214業務牌照。”

公告說,自2007年以來國家安全環境不斷演變,中國針對美國的惡意網絡活動已經得到美國政府更多的認識,美國擔心中國電信易受中國政府的利用、影響和控制。

公告還指稱,中國電信對該公司美國業務數據的存儲地點、對其網絡安全行為的公開說明都存在疑點。

分析:美國對中資電信企業“開刀”決心已定

法律專家說,中國電信很難在回复陳述理由令的過程中拿出足以服人的證據,部分原因在於,中國電信美洲公司國有製的這一事實不可能改變。

6月9日,美國國會參議院常設調查小組委員會發布了一份有關美國政府對中資電信企業監管的一百多頁的調查報告。報告在多項建議中提出,既然電信安全審查小組已經建議FCC撤銷中國電信的214牌照,FCC就應盡快完成對中國電信和其他中資企業在美業務授權問題的審查。

分析認為,美國政府各部門齊聲施壓FCC吊銷中國電信在美經營執照,顯示美國政界普遍正視中國對美電信網絡的威脅。

華盛頓Phillips Lytle律師事務所熟悉電信法規和交易事務的律師喬爾·L·塞耶(Joel L. Thayer)對美國之音說:“的確可以看出,特朗普行政當局和FCC正在進行一種經過協調的努力,打擊他們認為的對美國網絡構成威脅的行為。”

新美國安全中心(CNAS)科技與國家安全項目高級研究員馬丁·拉塞爾(Martijn Rasser)認為,美國各方針對中國電信的擔憂是一致的、是跨黨派的。

拉塞爾目前還是美國2020年大選民主黨總統參選人拜登的非正式顧問。他對美國之音說:“(美國)在這些問題上有來自兩黨的強烈共識,在近期都不會出現動搖,因為民主黨和共和黨在(中國)威脅上的觀點非常一致。”

國會參議院常設調查小組委員會發布的調查報告說,FCC從未以國家安全為由吊銷外國電信商執照。報告提到,電信安全審查小組的一名成員表示,如果外國電信運營商服務的客戶眾多,FCC可能因為擔心對消費者造成傷害而不願撤銷授權。

不過,法律專家說,在事關國家安全的關鍵行業上,美國政府的最高決策層對排除中資企業的投資似乎決心已定,華盛頓試圖逼退中資電信商在美國的經營,FCC站在這場對抗的前線。

律師塞耶告訴美國之音,在有關214牌照的審查中,FCC“如果發現或認定這些中國公司存在不可接受的國家安全風險,它就可以直接吊銷執照。”

另外,FCC拒絕中國企業的214牌照申請已有先例。2019年5月,FCC否決了中國移動美國公司214國際業務牌照申請。中國移動的這一案例在FCC對四家中資電信公司的“陳述理由令”中都作為背景被提及。

特朗普政府為電信小組改革升級

電信安全審查小組由司法部領頭,但存在組織鬆散、權責不清、監管不力等缺點。

美國國會參議院常設調查小組委員會的報告批評說,十多年來,電信安全審查小組只對中國電信美洲公司和ComNet USA進行過兩次檢查,而中國聯通美洲公司2002年獲得214牌照後,審查小組對聯通沒有進行過任何監督或接觸。

美國總統特朗普4月4日簽署行政命令,對電信安全審查小組的機制提出改組要求,旨在明確職權、提高審查效率、擴大組織成員範圍(正式規定情報界和其他政府機構官員應被納入小組)。

參議院的報告還建議美國國會要求監管部門對外國電信商進行定期審查和214牌照授權的定期審核和更新。

國家安全威脅?中國電信被指繞道中國傳輸別國通訊

新美國安全中心的拉塞爾對美國之音說,FCC用了這麼長時間才對中資電信商採取行動,這讓他“有些驚訝”。

有關中資電信商的網絡安全顧慮早有記載。2018年,美國《軍事網絡事務》(Military Cyber Affairs)期刊發表了美國海軍戰爭學院與以色列特拉維夫大學兩名教授合著的文章,列舉了中國電信利用北美多處入網點(PoP),進行邊界網關協議(BGP)“劫持”行為,惡意改變中國境外互聯網流量的路由,迫使數據經過中國電信在中國的網絡,數據所涉及的國家包括美國、加拿大、韓國、意大利、瑞典、挪威、日本與與泰國。

甲骨文互聯網分析部總監道格·馬多里(Doug Madory)也在2018年11月撰文披露他的研究發現,稱中國電信誤導國際互聯網流量,惡意操作BGP路由,將本應屬於英國倫敦與澳大利亞政府網站之間的數據流量故意導向中國境內。

網絡安全專家說,BGP劫持就像是有人在高速公路上改變所有的標誌,將汽車指向錯誤的出口。

拉塞爾說:“這些網絡為攻擊提供了載體……任何流經這些網絡的數據都會被截獲。”

中資電信企業回應

目前,被FCC“點名”的部分中資電信企業已經作出回應。

中國電信美洲公司說,美國政府的主張“沒有根據”,稱FCC不應該“在缺乏具體不當行為證據的情況下,僅僅基於外交政策疑慮”而撤銷該公司在美國的運營牌照。

中國聯通美洲公司6月1日向FCC提交的文件,說該公司“在美國有20年的良好記錄,證明是美國電信市場的有價值的貢獻者,在遵守FCC監管責任方面也有良好的記錄,同時還展現出了配合美國執法機構的意願。”

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