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美中台海紅線在哪裡? 華盛頓政策圈激辯戰略模糊 vs 戰略清晰


美國海軍的尼米茲號和里根號航空母艦組成的雙航母戰鬥群7月6日在南中國海航行。(美國海軍提供)

中國對台灣的軍事壓力與日俱增,解放軍侵入台灣防空識別區、越過台海中線、在台海週​邊演習的次數更加頻繁,有美國學者發出警告說,解放軍武統台灣的姿態並非虛張聲勢,在華盛頓政策圈,要求美國改變戰略模糊政策、明確表態一旦中國對台動武美國會協防台灣的呼聲正在加大。不過也有反對意見認為,美國不應該踩中國的紅線,讓北京當局有藉口對台灣使用武力。

美國外交關係協會會長哈斯(Richard Hass)及該協會研究員薩克斯(David Sacks)9月2日在《外交事務》期刊發表的文章說,40多年來美國歷任政府不分黨派,都避免對台灣一旦遭受中國攻擊美國是否協防颱灣的問題作出答复,讓台海兩岸都摸不清底細,以免雙方輕舉妄動。

戰略模糊走到盡頭

不過文章說,這個所謂的戰略模糊(strategic ambiguity)政策如今已經走到盡頭,因為習近平治下的中國在推進其利益上更有自信,在南中國海、中印邊界、新疆、台海周邊和香港的作為,都顯示美國不能不嚴肅看待中國武統台灣的可能性,更何況連隸屬主張獨立的民進黨的台灣總統蔡英文,在處理兩岸關係時都小心翼翼,避免採取可能跨越北京紅線的舉措,防止台灣宣布獨立已不再是美國的主要關切。

因此,這篇“美國對台灣的支持必須毫不模糊”的文章說,是時候美國改弦更張,採取戰略清晰(strategic clarity)的政策了,因為“等到中國對台灣採取行動美國再決定是否介入,是一個製造災難的藥方。”

兩位作者建議白宮,以總統聲明和行政命令的方式重申美國對一個中國政策的支持,但同時“毫不含糊地表明,一旦台灣遭到中國的武裝攻擊,美國必定會有所回應”,不過聲明也明確表示,美國不支持台灣獨立,以防止台灣試圖利用美國這個新政策。

“戰略清晰不涉及美國承認台北或升級與台灣的關係”,文章說,也不涉及共同防禦條約或任何與台灣簽署的文件,因為這些舉措“必定會迫使習近平有所反應。”相反的,聲明要強調美國的基本政策沒有改變,那就是美國“會持續避免對台海兩岸分歧的最終解決採取立場,只堅持解決方式必須和平並得到雙方同意。”簡而言之,美國政策目標不變,可能改變的是手段。

在習近平對香港快速採取行動後,文章說,如果美國發布聲明表示會對任何武裝攻擊台灣的行動做出反應,並以實際作為讓這種宣示更加可信,那麼習近平在武統台灣並引發與美國衝突的問題上就會有所顧慮。

防止中國戰略誤判

前五角大樓中國主管事務官員博斯科(Joseph Bosco) 長期以來不斷在華盛頓政策圈及媒體上倡議美國採取戰略清晰政策,並且經常為此和主張戰略模糊派的人士辯論。

前美國國防部中國事務官員博斯科2020年2月7日在華盛頓智庫哈德遜研究所外接受媒體採訪(美國之音鍾辰芳拍攝)
前美國國防部中國事務官員博斯科2020年2月7日在華盛頓智庫哈德遜研究所外接受媒體採訪(美國之音鍾辰芳拍攝)

博斯科告訴美國之音,“我認為,絕對有必要讓中國毫無疑問地知道,如果他們攻擊台灣就是在和美國作戰。我不認為中國有自殺傾向,我也不認為他們很笨。我認為如果他們真的理解到那就是現實,他們就會有所收斂並停止對台灣的冒進和侵略性作為。”

他說,中國還沒有完全得到那個信息,“因為喬·奈伊1995年宣示的政策仍然是美國政府的正式政策”。

1995年夏天,中國對當時的台灣總統李登輝訪美做出強烈反應而在台海試射導彈,1996年3月台灣總統直選前,解放軍又在台灣周邊海域試射導彈,中國國家主席江澤民稱導彈試射的目的是要打擊李登輝的台獨氣焰,並對美國試圖分裂中國的霸權主義思想發出警告。作為回應,美國總統克林頓派尼米茲及獨立號2艘航母群到台灣周邊海域,尼米茲號及其戰鬥群還航經台灣海峽。

当年11月,时任国防部国际安全事务助理部长的乔·奈伊(Joseph Nye)在访问北京时被中国官员问到,如果台海发生冲突美国会有何反应时答复说,“没有人知道。那必须视情况而定。”12月,奈伊在亚洲协会的演说中重复这个说法,表示美国在北京与台北的冲突中会有何反应“没有人知道”。

博斯科认为,特朗普政府至今在对台政策上采取了极佳的做法,对台湾和美国的国家安全都是有利的,但美国仍然没有完全宣示将会协防台湾,而且美国智库及学术界偶尔还有人在说,“这太疯狂了,我们不会为台湾而战,那不是我们的事情。那是8千里还是5千里外的事情。”

博斯科说,当中国听到那些声音,会以为那些人可能很有影响力,可以防止特朗普政府和之后的其他政府协防台湾,因此“我们必须排除这种不确定性,我们必须清楚表态,否则中国会做出危险的战略误判,他们会想,我们真的可以没有后果,那我们就去做吧。突然,就像韩战爆发一样,美国突然起来去协防韩国,但现在的例子是台湾,那么我们将会陷于一个主要对抗的困境。我们应该能够以战略清晰来避免那种困境。”

战略清晰不利台湾安全

不过奥巴马政府时期的白宫国安会亚洲事务资深主任贝德(Jeffrey Bader)反对美国在是否防卫台湾的问题上做明确的表态。

贝德告诉专门报道华盛顿政策圈内幕的《尼尔森报道》,终止《美台共同防御条约》是美国与中华人民共和国建交的基石,“提供台湾一个坚定的安全保证将放弃一个(美中关系)正常化的前提。”

他说,这么做将强化中共中央政治局里的强硬派及解放军的论点,那就是美国不只是一个竞争对手,而是一个“敌人”,那么“不仅会加速美中关系的自由落下,中国也会发展并采取新的灰色及深灰带手段来骚扰并挤压台湾,台湾的安全会受到危害而不是强化。”

对于贝德的观点,已退休的前美国国会研究处(Congressional Research Service)亚洲安全事务研究员简淑贤(Shirley Kan)有不同看法。

简淑贤在任职美国国会研究处时长期追踪美国政府的官方政策立场,针对《台湾关系法》、美国的一中政策及美中三个联合公报写过多篇研究报告,为国会议员提供立法参考。

台湾关系法是唯一政策指引

简淑贤(Shirley Kan)在接受美国之音采访时说,“《台湾关系法》是美国的国家法律(law of the land),它是唯一重要文件。如果我们必须做选择,它是唯一指引美国政策的文件。它比1982年里根总统给台湾的蒋经国总统的“六项保证”还要重要,而且《台湾关系法》也比我们与中华人民共和国发表的任何公报还要重要。”

也因为《台湾关系法》是美国唯一的对台政策指引,简淑贤说,要确定的是,任何关于协助台湾自我防御的宣示性声明是否符合或偏离《台湾关系法》,这才是重要的问题,“而不是看它是否偏离对(美中关系)正常化时的理解。”

随着台海紧张加剧,华盛顿和北京对于是否采取军事行动的底线是什么?彼此的红线在哪里?多位美国国会议员也提案要求美国终结战略模糊政策,在台海对北京清楚划下红线。但是美国在什么情况下会协防台湾?美国在台海议题上究竟应该采取战略模糊或战略清晰的政策?

前美国国会研究处亚太安全事务研究员简淑贤2019年4月9日参加《台湾关系法》40年座谈会 (美国之音锺辰芳拍摄)
前美国国会研究处亚太安全事务研究员简淑贤2019年4月9日参加《台湾关系法》40年座谈会 (美国之音锺辰芳拍摄)

对于这些问题,简淑贤说,她认为在关于所谓红线议题上讨论必须极为小心,因为它可能是“有不同意涵的问题”(loaded questions),虽然战略清晰或战略模糊的辩论“从抽象的层次”来说很有意思,不过她认为在现实上,美国会在有需要清晰时清晰,而为了自身的利益,也会在“需要有弹性时保持模糊”。

她举例说,在1995、1996年的台海危机时,克林顿总统派遣不只一艘,而是两艘航空母舰到台湾附近海域,“那是为了发出信号说,美国不想看到中国在台湾举行第一次总统直接选举前破坏亚洲的和平稳定。在其他时候我们也曾经模糊过,而那种模糊有一部分其实是来自《台湾关系法》本身。”

为何《台湾关系法》会有模糊之处?简淑贤说,直到2019年她都还曾经数度询问当初立法时的众议院外委会亚太小组主席沃尔夫(Lester Wolff)关于《台湾关系法》的立法意图。

根据沃尔夫的说法,简淑贤说,国会不明确规范美国在何种情况下、会或不会协防台湾,其设想是国会“不想限制任何未来关于战争的决定,而且国会意图要让任何未来关于战争的决定取决于国会的行动,而不只是由总统来决定。”

无论战略模糊或战略清晰,美国军舰穿越台湾海峡、军售、卫生部长阿扎尔访台、蓬佩奥等高层官员祝贺蔡英文总统连任等,这些都被外界视为是特朗普政府近来一系列作为表明美国支持台湾的立场。

解密电报与战略清晰

国务院亚太助卿史达伟8月31日在保守智库传统基金会发表的对台政策讲话,更进一步宣示了美国对台政策的清晰度。

在关于美国40年来的对台政策是基于《台湾关系法》、三个联合公报及里根总统1982年提供给台北的“六项保证”的段落,其副标题就是“长期战略清晰”(Longstanding Strategic Clairity)。

就在这个段落里,史达伟宣布解密“六项保证”与美国在《八一七公报》中对台军售立场的两个电报,文件已公布在美国在台协会网站上,而美国在台协会在公布两个解密电报的声明中指出,“‘六项保证’始终是美国对台及对中政策的根本要素” ,这也让美国对台湾安全承诺的立场更加明确。

美国霍夫斯特拉大学法学院宪法教授古举伦2018年4月17日参加国会听证会(美国之音钟辰芳拍摄)
美国霍夫斯特拉大学法学院宪法教授古举伦2018年4月17日参加国会听证会(美国之音钟辰芳拍摄)

对于美国为何在此时解密这两个重要电报,美国霍夫斯特拉大学法学教授古举伦(Julian Ku)在接受美国之音采访时说,他认为有两个主要原因,一是在香港情势发生变化后,美国对台湾安全的关注更为增加,许多人对台湾的脆弱感到担忧,“国会中和行政当局都有呼声要加强美国与台湾的关系,给台湾更多保护和支持。”

其次,古举伦说,持平而论,美中关系目前处于糟糕的局面,双方在许多领域上都在较劲,因此已经没有那种要与中国维持良好关系、不要冒犯中国的顾虑,也无需考虑中国是否以贸易行为来报复美国,因为双方贸易关系已经十分困难,“由于美中关系已经如此糟糕,这或许是为什么美国官员可以发表这种以往可能不会发的声明。”

对于美国公开这两个机密电报的后续影响,古举伦说,明显的是美台关系将进一步深化和强化,美台之间的往来也会更加公开,而不是像以前一样一些重要的接触只是在台面下进行,“问题在于,中国将会有何反应?在美中关系已经如此紧张的情况下,我不确定它们还可能如何更糟,因为它们已经够糟糕了。”

不过他说,对美台关系而言,美国对台湾的立场更清晰对双方都是好事,“因为如果他们都能公开表明自己的立场,那可以去除一些不确定性,让中国不会以为采取一些行动不会引发美国的反应,所以这么做可以在这个议题上提供有用的清晰度。”

美对台清晰因中国冲击台海安全

对于美国解密两个涉台文件,台湾总统蔡英文9月2日在民进党中常会前受访时说,这是美国首次公开“六项保证”的内容,美方还强调六项保证是美国对台政策的重要基础,这次美方的公布和宣示,“其实意味美国对台政策上更清晰、更明确。”

她说,特别是中国近来在台海或西太平洋地区的军事活动已冲击地区的稳定和安全,所以这个宣示代表美国政府长期对台海稳定与台湾安全的重视,“尤其是美方支持台海现状不受破坏的政策立场。”

不过中国政府仍然强调一个中国原则,拒绝承认美国的《台湾关系法》及对台“六项保证”。

中国外交部发言人华春莹9月1日在例行记者会上,针对史达伟在传统基金会上关于美国对台政策是基于《台湾关系法》、三个联合公报及“六项保证的说法表示,美国“当年单方面制定的所谓‘与台湾关系法‘以及美方所谓对台‘六项保证’严重违反一个中国原则和中美三个联合公报规定”,“是完全错误‘非法、无效的,中国政府从一开始就坚决反对。”

她說,美方應該遵守的是一個中國原則和中美三個聯合公報規定,“而不是什麼'與台灣關係法'或'六項保證'”,她敦促美國停止提升美台實質關係及與台進行任何形式的官方往來,“停止在錯誤和危險的道路上越走越遠。”

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