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美國總統大選後台海前景- 邀蔡英文訪美或是低調降溫?


台灣總統蔡英文(右)2020年8月10日在總統府與來訪的美國衛生部長阿扎爾合影 (台灣總統府提供)
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被美國主要新聞機構預測將贏得選舉的當選總統拜登,已經接到來自全世界許多領袖的道賀,包括台灣總統蔡英文在內,而中國領導人習近平至今還沒有表態。雖然特朗普總統還沒有承認敗選,但拜登已經開始積極準備明年1月20日就職接管政府,美國新政府上台後緊繃的台海情勢是否降溫以及兩岸關係的發展也令人矚目。

美國與台海兩岸的三邊關係錯綜複雜,數十年來華盛頓在台北與北京的關係扮演重要的平衡角色,特朗普在候任總統時與蔡英文的通話打破了幾十年來的外交慣例,近兩年來在與中國的關係上更加強硬,他的政府對台北的支持力度也不斷增強,雙方官員都說,這是美台關係的最佳時期。不過在美國即將由新政府執政之際,台海前景也充滿高度不確定性。

前美國國防部部長辦公室中國事務主任博斯科(Joseph Bosco)在接受美國之音採訪時,對特朗普連任失利難掩失望,因為從國家安全角度來看,他認為特朗普政府在東亞政策上,包括台灣、香港、南中國海、朝鮮半島事務上,“他的政府在那些領域做的很好”,他對拜登上台後特朗普政府官員將離開感到擔憂。

“我很擔心政策會如何,因為我認為過去拜登很弱。事實上民主黨政府,以及克林頓、小布什及奧巴馬政府相對來說都比較弱,對中國有點天真。但本屆政府--別管特朗普本人如何--他的團隊卻非常實際,非常具有戰略性,甚至我認為,在人權議題上也非常有道德性。”

博斯科說,他擔心的是拜登用的人有很多會來自克林頓、小布殊和奧巴馬政府,而“他們的記錄卻很糟。”

在美國總統選舉期間,對中國可能以軍事行動侵犯台灣的擔憂,在最近一連串美國智庫的相關討論中經常可以聽到專家談論。一些人主張美國應該明確表達對防衛台灣的決心,也有一些人認為美國數十年來的戰略模糊是應對台海問題的最佳方式。如今在美國選舉結果可能進入法律訴訟的情況下,中國是否會利用從現在到明年新總統上台前這段時間對台灣採取軍事行動?

博斯科說,他也在思考這個問題,不過他認為可能性應該不大。

“我認為他們不會,因為現在他們得面對特朗普,而他卻非常沮喪,他是如此不可預測,你不知道他會做什麼。我認為他責怪中國使大流行發生,而這導致他落選。所以我想他們會說,未來幾個月我們別管特朗普,別管台灣,看看我們能從拜登得到什麼交易。不過一旦拜登上台後,我認為來自中國的壓力必定會增加。”

儘管對拜登可能對中國不夠強硬有所擔憂,不過博斯科說,也或許情況會改變,拜登上任後可以看到更多內部文件,而且中國也可能做一些事情迫使情況改變,“問題在於,如果中國變得更咄咄逼人時,他們是否回到以往的討好與包容說,我們不需要與中國對抗,我們要妥協,我們要解決問題;還是他們會說:不,我們必須阻止他們做這些事情。”

全球檯灣研究中心執行主任蕭良其(Russell Hsiao)在接受美國之音採訪時說,在這段看來非常不確定的時期,重要的是去須看看過去40年來美台關係的轉變並為此感到欣慰。他說,這種轉變很重要的一個原因是台灣的民主轉型、前蘇聯瓦解後地理戰略環境的重大轉變,以及“中華人民共和國崛起而成為現有國際秩序的挑戰者。”

蕭良其說,美台關係歷經這些轉變,甚至在這種情形下更加蓬勃而沒有朝原先被預期的反方向發展,這正是對美國牢固的法律和靈活政策框架--《台灣關係法》和'六項保證'的強力見證。

“這些舉措要求美台之間有對等的責任與承諾,它們協助維持過去40年來台海的和平與穩定。我預期美台之間的社會連結只會不斷增長,無論是誰在白宮,因為雙方的關係是基於共同價值及日益增加的戰略利益。”

雖然任何可能的政治輪替都會帶來某種程度的政策不確定,但蕭良其說,重要的是過去4年來那些非常支持台灣、經過簽署後生效的立法,許多都是在無異議和不分黨派的情況下通過,包括《台灣旅行法》、《台北法》、《亞洲再保證倡議法》,以及各個《國防授權法》。

“這些成就對於一個深度分裂的國會來說都是一個了不起的工程,它們應該可以使人們放心,那就是對台灣的政策在美國持續享有跨黨派的強力支持。”

蕭良其說,或許更重要的是,這些立法有助於擴大和深化美台關係的基礎,它們以某種方式強化了《台灣關係法》及“六項保證”的重要承諾。更仔細的說,他們擴大了國會在政策和監督角色上成為一個平等的政府分支,確保美國的利益和價值是依據歷屆行政當局對《台灣關係法》及這些伴隨立法的忠誠落實來界定,無論是誰在白宮裡。

因此蕭良其認為,要說美台關係現在比1979年以來任何時候還要更加強勁,這是一點都不誇張的說法,“儘管機構是關係增進的一個因素,但或許更重要的因素是對台灣地緣戰略重要性及共同民主價值的體認,以及華盛頓與台北之間日益增加的信任和美國的中國政策的轉變。”他說,這些連結將隨著華盛頓與台北對這個關係的呵護及管理而日益強勁。

對此,前國防部官員博斯科也有同樣看法,認為特朗普4年任期在台灣議題上最大的成就,就是他從美台共同的民主價值和戰略安全來發展美台關係,改變了美、中、台之間的動態。

“在他的政府上台前,台灣一向被認為是一個麻煩的問題”,但博斯科說,特朗普的團隊卻將台灣視為一個挑戰與機會,不僅見到台灣的民主價值,也看到台灣的戰略角色,體認到“台灣是防止中國擴張的重要堡壘,如果中國取得對台灣的控制,那將是東南亞的終結,因為日本在二戰期間就是從福爾摩挲發動對菲律賓的襲擊。”

博斯科說,他希望特朗普未來幾個月能邀請蔡英文來美國訪問,感謝她作為美國民主和安全的好夥伴,也感謝蔡在英文在他當選總統後打電話來祝賀,博斯科認為這麼做將會得到這一屆美國國會的支持。

一位關注美中及台海兩岸動態的不具名學者告訴美國之音,拜登團隊在競選期間曾經表明不會對中國採取“過激”行動,“言下之意可能覺得現在特朗普政府有一些動作可能是挑釁的,或是會造成兩岸情勢的動盪”,因此他的執政團隊或許在例如軍事方面會延續現行的航行自由行動,但原來幾乎每個月都有軍艦通過台海被公開的做法,以後就不會再那麼高調。

另一個例子是,特朗普政府官員,如國務卿蓬佩奧、國安顧問奧布萊恩等人,甚至副國安顧問博明直接以中文,多次公開發表批評中國共產黨的演說,這名學者說,在拜登政府下人們大概不會見到副總統哈里斯像現在的副總統彭斯一樣,到智庫發表反共演說,但這並不能被解釋為,拜登政府對中國不夠強硬或不支持中國人權,因為拜登和民主黨國會議員,都曾經對香港議題公開表態批評北京當局。

至於拜登政府將如何對待台灣,這位不具名學者說,自習近平2019年初發表“一國兩制”對台政策講話後,特朗普政府就做出“定調的轉變”,白宮國安會將對台灣的陳述定調為“世界上一股良善的力量”、“民主燈塔”,因此可以期待這個調性應該會持續下去,而且對台海兩岸議題的處理,也“很難想像它會像以前一樣各打50大板”,最可能的情況,就是不會有官員經常出來發表對中國很強硬的講話。

對於拜登上台後台海情勢的發展,這名學者的看法是,任何政府上台後第一年都是要熟悉內部和世界環境,拜登1月20日上任後的第一年,也是習近平準備尋求2022年順利進入第3個任期的時候,習近平應該不會想要讓黨內有“口實”來批評他,而且此時全球都在從疫情恢復中,因此預料中國不至於在台海“有太大的動作”,例如對台灣離島東沙、南沙採取軍事行動,不過像最近已經成為常態的解放軍侵入台灣西南空域的演習,中國有可能會調整演習的頻率,以此來“測試美國防衛台灣承諾的強度”。

美國外交政策協會亞洲研究主任易明(Elizabeth Economy)在選前對美國新政府提出的政策建議是,美國應該試圖為眼前的台海緊張降溫,因為積極提升台灣國際地位的高調做法反而可能激怒北京對台灣採取行動。

易明近日在胡佛研究所一場關於中國崛起及印太安全前景的討論中提出上述看法,並建議美國政府對北京重申美中基本政治框架不變,美國的一中政策依然是基於《台灣關係法》及三個聯合公報的立場。

她說,在台灣議題上,美國的做法應該是將它“多邊化”,並以民主、良好治理為主軸,增加歐洲對亞洲及台灣的興趣,目前美國政府把台灣納入印太戰略中就是一種正確的做法,例如以舉辦工作坊的方式,將台灣與日本、澳大利亞等國家連結在一起,不過在安全方面,美國也必須對習近平的言行是否有導向軍事行動的可能更加敏感、更提高警覺。

易明認為,美國應該在言行上“降溫”,避免過度刺激中國,以免台灣承受有如香港一樣的命運。

“是時候我們言語放軟並且再找一支大棒,因為我不確定我們現在實際上已經有了一支大棒。我不認為我們應該通過更多關於台灣的立法。我認為我們需要思考的重要問題是,台灣是否寧願承受與香港一樣的命運,還是等待或許再過20年習近平下台後,能得到一個正式外交承認的真正機會,”她說。

對於中國方面如何看待拜登的台海政策,《華盛頓郵報》星期天(11月8日)在一篇報導中援引上海復旦大學美國研究中心副主任信強的話表示,美中雙邊關係中某些層面,例如技術競爭方面已經永遠改變,但是在諸如台灣的這一類敏感議題上,他估計將會回復正常。

信強認為,拜登可能會繼續支持台灣的民主,但會避免可能引發軍事衝突的冒險行動。他說,拜登在參議院外委會多年,對外交事務有深入了解,“他知道(中國的)紅線和底線是什麼。”

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