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拜登顧問指 美國必須思考會否為台灣而戰


前美軍和北約阿富汗指揮官麥克里斯托爾(Stanley McChrystal) 資料照。
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美國當選總統拜登的一名軍事顧問發出警告說,中國軍力快速擴張,美國阻止中國奪取台灣所剩時間已不多,美國必須思考是否已準備好為台灣而戰。前美國國防部官員也呼籲特朗普政府現在就確認對支持台灣的承諾,因為台灣是中國在西太平洋一系列挑釁作為的“靶心”,也是拜登政府一上台就要面對的立即挑戰。

美國必須為中國奪台做好準備

前美軍和北約阿富汗指揮官麥克里斯托爾(Stanley McChrystal) 上個月曾和一些外交及國防安全專家向拜登團隊進行簡報。上星期,他在接受美國網絡媒體AXIOS的專訪中說,中國軍事能力增強的速度比人們知道的更快,美國要在亞洲抗衡中國並阻止中國奪取台灣所剩時間已經不多。

“我的擔憂是,當我們有一天早上醒來發現,中國已經造成一個既成事實(a fait accompli)。他們才剛剛對台灣發動火箭炮攻擊。”麥克里斯托爾說,“現在的問題是,你是否已經準備好為台灣而戰?”他認為,中國的導彈能力明顯增強,高超音速導彈已經有能力擊沉美國航母,美國必須在軍事能力上做更多投資。

台灣是中國一系列挑釁行為的靶心

前美國國防部副次長、現為哈德遜研究所美國海權中心主任克洛普西(Seth Cropsey)說,拜登政府上台後將立即面對嚴肅的外交挑戰,尤其是中國在西太平洋的一系列挑釁作為,而“台灣正是這些挑釁的靶心(bullseye)” 。他說,台灣的民主與中國的專制模式相互矛盾,也威脅到其帝國野心,因為台灣的地理位置阻礙中國海軍通往中太平洋的海道。

克洛普西12月4日在《國會山》發表評論指出,終結台灣自治是中國的根本目標,但維持美國作為太平洋的良性力量對美國的經濟未來及全球安全一樣重要,如果美國不能遵守1979年的《台灣關係法》,在台灣遭到攻擊時伸出援手,那將削弱所有美國的安全同盟,“沒有任何一個美國總統能夠忽視這一點。”

克洛普西說,由於中國在地區擴大的挑釁, 在美國總統大選前,華盛頓政策圈就已經掀起關於如何加強威懾、阻止中國對台使用武力的辯論,那就是美國是否應該改變自1979年承認中華人民共和國以來所採取的戰略模糊政策,對防衛台灣做出明確承諾。

他說,這個政策原來有其優點可以提供政策靈活性,但現在問題在於,面對中國不斷增強對台灣的軍事壓力,這個對防衛台灣缺乏正式承諾的政策是否還有任何作用。他認為,現在是終止戰略模糊的時候,“只要美國繼續維持戰略模糊政策,中國的威脅就會持續增強並威脅台灣茁壯的民主,這也是對中國在印太地區軍事崛起的最大障礙。”

總統應清楚表明不會容忍中國對台侵犯

克洛普西說,特朗普已經在改善台灣防衛能力上做出許多努力,是歷來對中國政策最目光清晰的政府。但發出正式外交信號,表明美國不會容忍對台灣的侵犯,以確保中國不會利用美國“戰略癱瘓”的時機也非常重要。

“特朗普總統有權力今天就發出這個信號。拜登一旦就職也將立即面對同樣的戰略現實,他也會有相同的權力來改善對中國武力攻打台灣的威懾,”克洛普西說。

他認為,拜登如果能擴大美國與台灣的伙伴關係,將有助於緩解地區對中國的擔憂,並展現他的政府對於與日本、澳大利亞、菲律賓與韓國等盟友合作的興趣,他也建議拜登應該持續對台軍售,並著重於近程及遠程移動型導彈、無人機及水面下技術,不過這還不夠。

克洛普西說,美國印太司令部還可以加強威懾,將台灣融入其戰爭規劃、進行高級官員互訪、實施港口停靠、舉行美國、台灣及其他同盟海軍聯合演習,並協調與日本增加部隊的部署。

對於華盛頓是否應該終結戰略模糊政策,美國政策圈贊成與反對人士的主要論點在於何者更能確保台海和平。

美國的“戰略模糊”與“戰略清晰”之爭

贊成改變模糊政策、改採戰略清晰政策一派認為,在中國軍事崛起、對台灣越來越咄咄逼人的作為下,華盛頓必須明確讓中國知道美國對防衛台灣的決心,一旦對台動武必有代價;反對人士則認為,戰略模糊給美國最大政策彈性,使北京無法預知美國的行動,同時也防止台灣因美國會防衛台灣的“空白支票”而對北京採取刺激挑釁行動。

無論美國是否應該戰略模糊或清晰,對中國武力攻台的擔憂是一段時間來,美國國會議員提出《防止台灣遭侵略法》、《台灣防衛法》及《台灣關係加強法》等立法的主要原因。

眼見本屆國會就要結束,這幾個法案可能無疾而終,無法及時完成立法程序,有法律學者說,美國國會仍然可以通過提出共同決議案(concurrent resolution)方式對中國發出信號,表明美國國會與行政當局在防止台灣遭侵略的決心一致。

在《法律事務》(Lawfareblog)博客網站上,美國和平安全研究中心法律及政治學者帕特里克·賀米(Patrick Hulme)上星期針對美國國會與行政當局如何對防衛台灣做出“戰略清晰”的表態提供政策建議。

國會處理台海危機的歷史借鑒

賀米說,儘管美國國會議員提出許多支持台灣的法案,但法案內容大多和戰略模糊政策一致使用模糊性的文字,對於傳達美國堅定反對武裝攻擊台灣的決心效果不大,無法保證一旦衝突真的發生,這些議員是否真的能夠承擔政治風險,對於授權總統使用美國軍力投下贊成一票。不過,過去國會在幾次台海危機時的做法可以為這個困局提供參考。

他說,1950年韓戰爆發後,杜魯門總統下令第7艦隊巡防颱灣海峽,防止中國攻擊台灣,但1953年繼任的艾森豪政府認為,正是由於杜魯門美國國務卿艾奇遜關於美國的太平洋防線不包括台灣和朝鮮半島的公開表態,才使得北韓共產黨政權以為對南韓的侵略不會受到美國干預、未能充分理解美國對防衛南韓的決心,因而導致流血衝突,數百萬人喪失性命。

1954年12月,為了台海和平,艾森豪政府與當時美國承認的中華民國簽署了《中美共同防禦條約》(Sino-American Mutual Defense Treaty)。但是當1854-55年第一次台海危機發生,中國解放軍對金門及一江山、大陳離島發動攻擊時,賀米說,艾森豪認為儘管共同防禦條約顯示美國防衛台灣的決心,但仍不足以展現美國的清楚承諾,為了改善台海和平前景,艾森豪尋求國會授權總統使用軍力防衛台灣。

福爾摩沙決議案

1955年1月,美國第84屆國會參、眾兩院通過了《福爾摩沙聯合決議案》(HJRes. 159, the Formosa Resolution),“授權總統使用美國軍力,保護福爾摩沙、澎湖及該地區相關位置及領土的安全”。

哥倫比亞大學法學教授瓦克斯曼(Matthew Waxman)在另一篇文章中也提到,由於《福爾摩沙決議案》成功阻遏了中國對台灣的侵犯,艾森豪政府1957年又尋求國會另一個授權使用軍力的《中東決議案》(Middle East Resolution)阻止共產黨對中東地區的進犯。賀米說,這些決議案後來成為接下來《古巴決議案》及涉及越南的《東京灣決議案》(Gulf of Tonkin Resolution)的模式。

不過賀米認為,如果現在要沿用同樣做法來處理台灣議題,由國會正式通過“使用軍力授權法”(AUMF)的聯合決議案,針對解放軍攻台給予總統出兵防衛台灣的權力,儘管這無疑將對北京發出強烈信息,但在目前的時機下也會過於咄咄逼人,“如果它被視為是美國的過激作為,2020年復活的《福爾摩沙決議案》可能反而有加劇台海緊張的意外效果。”

此外,賀米也認為,在國會通常都不願批准“使用軍力授權法”,眼前又沒有立即且急迫性威脅的情況下,這個選項在政治上也不太實際,因此約霍的《防止台灣遭侵略法》也不太可能通過。

保護台灣但不挑釁北京:美國如何尋求平衡?

賀米說,任何法案想要在近期內通過,必須非常小心地一方面表達國會對保護台灣不受軍事侵犯決心,另一方面也不會不必要地挑釁中華人民共和國,“有其他立法工具”可以達到這個目的,而表達國會意見的共同決議案就是其中之一,在1995-96年第3次台海危機時,國會便以此方式表明美國防衛台灣、尋求台海和平決心。

1996年3月21日通過的參眾兩院共同決議案稱,“美國國會意見認為,美國致力於台海軍事穩定,應該協助防衛中華民國(亦稱台灣),一旦它遭到中華人民共和國的侵略、導彈攻擊或封鎖。”

不過賀米說,如果像第3次台海危機時一樣,等到危機發生時再通過共同決議案表明美國防衛台灣的決心,時間上可能會太遲,不僅無法逆轉已經造成的損害,而且解放軍能力已經遠遠比30年前更為進步,即便美中之間只是短暫的衝突也會十分危險,因此美國必須更主動防範台海發生戰事的風險。

賀米認為,台灣已經在國會享有跨黨派的支持,為了朝向更為戰略清晰的立場,表達國會與行政當局對於防衛台灣、避免台海發生危機一致的決心,最好的做法就是由國會在衝突未發生前先通過一個表達國會意見,但其中含有正式授權總統使用軍力條文的共同決議案,如此國會可以避免現在批准戰爭授權,但卻依然可以展示出,一旦必要時,國會也有足夠票數可以批准戰爭授權。

他說,隨著中國軍事能力增強,關於美國如何表明對台灣安全承諾決心的辯論還會持續,國會與行政當局必須採取一致的作為才能保護台灣免於共產黨侵略,在危機發生前表明美國的決心才能減低戰爭的風險。

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