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中國經濟統戰“地方包圍中央” 澳大利亞:“此路不通”


澳大利亞外長佩恩在北京國賓館與中國外長王毅舉行的一次記者會上聽取記者提問。(2018年11月8日)
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中國政府5月6日宣布,無限期暫停中澳戰略經濟對話機制下的一切活動,該決定立即生效。這是自澳中關係惡化以來首次正式凍結兩國外交機制。一些分析人士認為,中國此舉被認為主要是像徵意義,跟澳大利亞政府日前廢除維多利亞州(簡稱維州)和中國簽訂的一帶一路協議有關。

澳大利亞國防部長在外交部長宣布取消協議之後表示,政府正在處理與中國合作的上千起計劃案,其中已經租給中國企業的達爾文港(Darwin Harbour)有可能因國安理由廢止,並且提到台海軍事衝突可能性很高,澳大利亞軍隊已準備好應對針對其盟友的潛在威脅。

澳大利亞在維持外交自主權以及應對中國發起的魅力攻勢之間如何取捨,背景與意義為何? 對其他民主政體又具有什麼樣的啟發? 澳中關係專家們提供各種不同的看法。

新法強調國家利益至上

澳大利亞國會去年通過“外交安排政策法”(Foreign Arrangements Scheme),授權聯邦政府取消各州政府與外國所簽訂的被認為威脅到國家利益的協議。日前,澳大利亞外交部長佩恩(Marise Payne)宣布首次引用此法撤銷維州與中國簽訂的一帶一路協議,並表示這項協議不符合國家的外交政策。去年12月實施的這部新法授權外長檢視各州政府及大學等機構與外國政府之間簽訂的協議,並取消被視為違背國家外交政策或損害外交關係的協議。

實際上,自去年傳出執政聯盟有意推動新法以來,雖然總理莫里森(Scott Morrison)和佩恩外長都說此法並非針對維州和中國,但外界猜測,在澳大利亞的“孔子學院”的運作有可能因此受到審查。

澳大利亞悉尼學院創辦者賈里德.漢德森( Gerard Henderson)(照片提供: 悉尼學院)
澳大利亞悉尼學院創辦者賈里德.漢德森( Gerard Henderson)(照片提供: 悉尼學院)

分析人士認為,此舉是對聯邦政府憲法權利的極大擴充。澳大利亞悉尼學院創辦者賈里德.漢德森(Gerard Henderson)對美國之音說,“自聯邦成立以來,聯邦政府的權力逐漸凌駕於州政府的利益。但是,沒有哪個州曾質疑過聯邦政府決定澳大利亞外交和國防政策的權力。這已被視為聯邦政府的憲法責任,直到2019年維州政府擅自與中國國家發展和改革委員會簽署了一帶一路的框架協議而被違背。” 漢德森對於通過立新法管制並不驚訝,並認為會對未來澳大利亞各界與外國的交往帶來示範效應。

澳大利亞社會科學院院士、迪肯大學(Deakin University)首席教授何包鋼(Baogang He)認為,澳大利亞的經驗可以提供其他國家參考。他對美國之音說:“這個法案確實也示範效益。其他國家要應對中國政府的影響時,可通過法律程序處理重大的問題。澳大利亞通過立法的手段,確實是有示範作用的,可以提供經驗教訓。”

一帶一路隱藏的危機

2018年,維州率先與中國簽署備忘錄,條文包括推進雙方在多方面的發展,涉及在基礎設施、創新、老齡問題和貿易發展等方面的合作。接著雙方在2019年簽署了另一部相關的框架協議,其中包含更多細節,包括容許中國企業參加維州不同的基建工程,也鼓勵這些中國企業在當地建立公司,參加競投不同的工程建設項目。

一些專家提醒在與外國合作貌似單純的經濟投資項目,但涉及國家重要基礎設施時,利用外國系統時必須顧及安全性。

澳大利亞蒙納許大學教授張耀中(Lennon Chang)(照片提供: 張耀中)
澳大利亞蒙納許大學教授張耀中(Lennon Chang)(照片提供: 張耀中)

澳大利亞蒙納許大學(Monash University)教授張耀中(Lennon Chang)在接受美國之音的訪問時說:“例如我們今天用防火牆,是否能用中國的系統? 政府在使用重要科技時,是否能用中國的系統? 在建設一些國家重要基礎設施時,例如水壩、或是維州政府現在要建的鐵路,我們必須考慮到當使用到中國或其他國家設施時的安全性,是否會對未來保護國家重要基礎設施時產生很大的影響。”

張耀中指出,這些合作或許對當地的勞工就業有所幫助,但更需要審慎考慮是否造成未來國家的安全問題。

中國問題專家認為,工程建設的背後,隱藏著中國對他國話語權的控制目的。查爾斯特大學教授漢米爾頓(Clive Hamilton)去年即公開指出,西方民主國家大多以為,一帶一路只是一套經濟戰略,但它其實更是中國為了形塑新世界而使用的控制話語權手段。

漢米爾頓說,隨著簽署一帶一路協議,參與協商的維州政治人物逐漸開始使用中共的術語,例如維州政府官員近年發言或發布文件時,往往會參雜著例如“開放”、“合作”、“包容”、“互利”等,這些用語過去不常在本地出現,而是中共的慣用術語。

中國通過經濟合作對外國社會進行政治影響的作為,顯然也擴散到澳大利亞教育界的層面。

張耀中說:“例如有些學校已經透過自己內部的言論審查,希望爭取到更多中國學生就讀。我們也看到中國政府透過學生施壓,對學校在教育方式與教材上的內部審查。所以我們可以預見如果一帶一路在維州開始實際進行,這些狀況為就會更加嚴重。”

外交選邊與內政考慮

在澳大利亞外長宣布撤銷協議之後, 中國大使館立即發表聲明,對澳大利亞政府的做法“表示強烈不滿和堅決反對”,更指責澳大利亞政府“對改善中澳關係毫無誠意,勢必對雙邊關係造成進一步損害,也必將搬起石頭砸自己的腳。”

近年來,在美中衝突升溫的背景下,中國已經對澳大利亞採取了一系列經濟制裁,澳中政府高層面對面的互動也完全中止。澳大利亞總理莫里森曾就中國上述經濟制裁表示,不會屈服於中國的脅迫,也不會放棄澳大利亞自身的民主自由價值觀。

然而在許多國家擔憂美中陷入“新冷戰”,而不願在二強中間選邊站的時候,澳大利亞此時立法與執行撤銷協議的決定,原因不只是對中國的製裁壓力的反彈。

去年5月,美國前國務卿蓬佩奧曾高調公開表示,如果維州與中國的“一帶一路”協議威脅到美國和盟友之間的電信安全,美國將切斷與澳大利亞的情報連接。

而在協議確定撤銷後,美國國務院發言人普賴斯(Ned Price)表示美國將繼續與澳大利亞人民站在一起,因為他們首當其衝面臨中國的強制行為帶來的壓力。

許多國際人士將澳大利亞視為美國在印太地區的代言人,特別是近來澳中關係惡化,澳大利亞顯然必須選擇靠向美國。

悉尼科技大學澳中關係研究院院長羅震(James Laurenceson)(照片提供: 羅震)
悉尼科技大學澳中關係研究院院長羅震(James Laurenceson)(照片提供: 羅震)

悉尼科技大學(UTS)澳中關係研究院院長羅震(James Laurenceson)對美國之音表示:“近年來,美國已經明確將自己定位於與中國戰略競爭的角色,當然會設法爭取與各國結盟合作對抗中國。中國在此時又頻繁對澳大利亞釋放出敵意,甚至是實際經濟制裁措施,這才明確將澳大利亞推向美國陣營,否則以澳大利亞的地理位置,它既不像印度那樣與中國接壤而發生邊境衝突,也不像日本那樣鄰近中國而存在海事爭議,實在不需要明確選邊站。”

羅震認為澳大利亞聯邦政府的這番舉措更具象徵意義,目的是向北京發出一個強而有力的信息。他說:“堪培拉本來就有權力可以阻止維州一帶一路協議的續約,所以當2023年合約到期時,以其它理由讓維州不再續約即可,為中國保留顏面。堪培拉急於在這時立法,一通過就急於執行,就是決定向中國宣示'無論在任何時候、任何事件、以任何方式,我們都不怕撕破臉,也不害怕中國的反應。'堪培拉這個決定未必有很大的實質效應,而是對中國擺出姿態。”

評論:中國經濟制裁起到反效果

中國一度是澳大利亞最大的貿易夥伴。2019年度澳大利亞對中國的出口額高達1530億美元,佔澳大利亞總出口比重的32.6%。因此,澳中交惡對澳大利亞經濟的衝擊是眾所關注的議題。

但是從數字上分析,澳大利亞去年的經濟表現並沒有一蹶不振。澳大利亞去年第3季經濟成長率為3.4%,第4季也有3.1%,今年政府還上修經濟成長率,從原本預估的3.5%上修到4.75%,可見即使失去中國市場,澳大利亞的經濟表現還優於預期。雖然澳中雙邊貿易量大減,但許多澳大利亞出口商成功地找到替代市場,以結果看來能確保出口量保持平穩。

澳大利亞社會科學院院士、迪肯大學首席教授何包鋼接受美國之音採訪。
澳大利亞社會科學院院士、迪肯大學首席教授何包鋼接受美國之音採訪。

澳大利亞社會科學院院士、迪肯大學(Deakin University)首席教授何包鋼評論說,經濟制裁併沒有讓澳大利亞軟化,反而增強了尋求經濟獨立的積極性,中國的經濟制裁根本上是失敗的。他說:“從去年開始到現在看不到任何現象可說明中國這個措施是成功的,反而進一步加強了澳大利亞政府抵制中國的決策能力和領導人的信心,使領導更進一步地要尋求澳大利亞自己的經濟獨立。它(中國)沒有改變澳大利亞政府在安全問題上的任何決策,只是進一步堅定了澳大利亞在同盟問題上緊緊依賴著美國的國策。”

他特別指出,中國對澳大利亞的製裁不只在出口貿易,也以控制中國留學生為手段,但澳大利亞另闢出路有相當的成果,所以中國的製裁這方面也是失敗的。

他說:“澳大利亞政府根本不會拿大學是否能賺錢或虧損當作問題來考慮,絕對不會在這個問題上讓步。其實好幾年之前,澳大利亞的大學已經開始考慮海外學生的多元化,在印度、巴基斯坦、越南、馬來西亞、菲律賓等國家不斷地爭取生源。比如我這個大學(迪肯大學),前幾年開始已經是印度學生人數超過大陸學生。中國政府威脅讓中國學生不來(澳大利亞),說整個教育要崩潰了,這是低估了澳大利亞高等教育的能力。”

澳大利亞政府抵制中國的態度愈發強烈,與美國等國家結盟制中的意願更強,中國的經濟制裁顯然導致了反效果。許多分析人士認為,澳大利亞在對抗中國經濟統戰的經驗可供他國參考。

促使外國勢力的影響透明化

然而國際社會中與外國的各種合作必須繼續,因此為了讓外國勢力的影響透明化,澳大利亞也藉由立法鼓勵各種通報,例如“外國影響力透明化法”。

張耀中表示:“我們很鼓勵跨國的合作,只是我們必須了解你在提出一些觀點或政策改變時,是否有受到國外勢力的影響,或是國外資金協助,要求你做此言論。”

根據”外國影響力透明化法”,任何人或者實體若是代理外國委託人進行活動的話,都必須向律政部部長登記,接著代理人與委託人兩者之間關係的本質與相關活動之信息就會在網絡上公佈。

張耀中認為這個通報系統值得他國學習,以背後是否有他國出資可判斷是否應該通報,特別是在民主國家的國會遊說與外國捐款上,通報可以讓外國影響力更加透明而正面。

澳大利亞前總理陸克文(Kevin Rudd)近日公開表示,澳中關係的問題很大程度是因為現任聯邦政府將“對抗中國”當作日常,他認為,這無助於澳中關係的改善。

羅震建議聯邦政府尋求更有效的外交手腕。他說:“澳大利亞和其他民主國家一樣,若要跟中國保持一定貿易往來,就必須好好處理連帶風險,用更高明柔軟的方式必免不必要的裂痕。”

張耀中則提醒澳大利亞人思考經濟是否為他們生活的全部,為了貿易而犧牲國家安全,甚至失去國家認同感是否值得。

澳大利亞國防部長彼得·達頓指出,澳大利亞雖然與中國有重要的貿易關係,但不會甘於被欺負。他強調說:“我們致力捍衛我們的信念,並將持續如此,不會改變。”

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