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中國推新政策鼓勵“三孩”專家稱難以奏效


江蘇省淮安市一所醫院的新生兒(2007年5月7日)
中國推新政策鼓勵“三孩” 專家稱難以奏效
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中國將修訂人口與計劃生育法,清除剩餘法律障礙,鼓勵育齡夫婦生育更多孩子以扭轉出生率下降趨勢。人口和公共政策專家說,這些政策對於鼓勵人們提高生育意願的作用可能遠遠不夠,甚至微乎其微。

中國政府星期二(7月27日)召開全國優化生育政策電視電話會議。中國國務院總理李克強在會議上要求,實施好三孩生育政策,提高優生優育服務水平,加快普惠托育服務體系建設,促進相關經濟社會政策與生育政策配套銜接,減輕群眾生育、養育、教育負擔。

同日,中國全國人大召開委員長會議,決定十三屆全國人大常委會第三十次會議8月17日至20日在北京舉行,將審議國務院關於提請審議人口與計劃生育法修正草案的議案。

上星期二(7月20日),中國政府正式對外公佈了中共中央、國務院《關於優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》。該決定說,要充分認識優化生育政策、促進人口長期均衡發展的重大意義。

中國人已經不願意多生,政府新人口政策能否奏效?

這些舉措顯示,北京高層開始十分重視人口問題,正在根據中國人口發展變化實際情況,加速實施三孩生育政策及配套支持措施。

中國政府預期中國在其“十四五”期間人口將進入中度老齡化階段,2035年前後進入重度老齡化階段,將對經濟運行全領域、社會建設各環節、社會文化多方面產生深遠影響。

早在2015年,中國政府就對2001年頒布實施的人口與計劃生育法進行過一次修訂,允許一對夫婦生育二胎,但當時仍保留了對違反生育限制的處罰政策,包括被稱為“社會撫養費”的罰款。

如今,為了實施三孩生育政策及配套支持措施,以釋放生育潛能,減緩人口老齡化進程,北京推出了“取消社會撫養費;降低生育養育教育成本”等措施。這些措施能否有效地鼓勵人們多生孩子,提高中國的生育率?

北京公共政策學者賈平告訴美國之音,中國的育齡夫婦現在普遍都不願意多生孩子的原因多而復雜。究其原因,一是既往存在的“二胎”和“多胎”限制政策,壓制了生育意願;二是育兒成本過高,目前已經成為開放三胎後限制生育意願的核心原因。近年來愈演愈烈的教育產業化、醫療市場化和房價畸形化,大大提升了正值生育期的中青年一代的生育成本。

賈平認為,其它的原因還包括:整個社會面臨的產業內捲化導致的就業方面的激烈競爭,以及普通百姓社會上升通道的進一步窄化,導致普通家庭收入跟不上GDP的增速,老百姓對負擔育兒的預期成本沒有信心;再就是對養老產業化趨勢和社會保障體系的發展,初步擺脫了“養兒防老”觀念束縛的城市青年人,在育兒對養老作用脫鉤的情形下,增加了生育選擇的多樣性。

“中國進入中等收入國家行列後,人民生活水平的提升導致相當一部分人生育意願下降;這在主要不靠移民增加本土人口的西歐和日本表現也比較明顯,”賈平說。

專家們對美國之音表示,儘管中國政府即將出台的政策將會取消現有的“社會撫養費”,並且降低生育、養育和教育成本;但是對於鼓勵人們提高生育意願的作用,可能還遠遠不夠。

賈平認為,取消所謂“社會撫養費”,等於在實質上廢除了以往的計劃生育制度,在一定程度上,為有三胎及三胎以上生育意願的夫婦和家庭,破除了限制生育的一個重大障礙。但是,圍繞孩子的生養,還涉及諸多其他社會成本與製度障礙。教育、醫療和房價是赫然位列其中的三座大山。而缺乏制度化配套的政策,比如福利(女職工休假、補貼的落地執行)、稅收(多孩家庭的收入稅基計算)和友好的職場環境,以及相應的具備可操作性的配套法律政策(如職場反歧視法)等等,則同樣構成挑戰。

“因此,取消社會撫養費在限制生育方面邁出了堅實的一步,但就鼓勵生育而言,需要做的還很多,”賈平說。

美國威斯康星大學麥迪遜分校(University of Wisconsin-Madison)研究員、《大國空巢》(Big Country With An Empty Nest)一書作者易富賢認為,中國政府目前仍在宣傳中國人口眾多的基本國情不會改變,人口與資源環境承載力仍然處於緊平衡狀態,將人口作為負擔。

“仍然沒有廢止計劃生育,像在螺螄殼裡作道場,小打小鬧,難以取得預期效果。這些措施對提升生育率的作用微乎其微,但是畢竟是進步,在人口政策上任何微小的進步都應鼓勵,” 易富賢說。

北京是否會推行強制政策以促生育率

眾所周知,中國政府在過去近四十年來曾經使用了強制性政策,來推行“一對夫婦一個孩”的計劃生育政策。有分析人士擔心,此次為了鼓勵生育以實施“三孩生育政策”,中國政府是否還會推出類似的強制性政策或者手段?

《大國空巢》作者易富賢對美國之音說:“不會的。強制少生,政府是有利可圖的,可以無本獲利,獲取巨額罰款。強制生育則是不可能的,並且就像拔苗助長一樣會適得其反。”

易富賢認為,如果實施強制性手段來推行“三孩”政策,不僅無法鼓勵婚育人群多生孩子,反而首先會降低年輕人的婚育意願。其次,如果實施強制性政策,政府還必鬚麵對如下挑戰和困難:需要政府投入生育補貼,還要增加教育等投入,也就是說強制少生政府可“獲得”,而強制多生需要政府“付出”。

“第三,強制生育會出現棄兒現象,最終需要由政府來撫養,是政府的包袱。第四,中國的不孕率從1980年代初期的1-3%增加到現在的20%,其它生育障礙也大幅提高,政府不可能(出資)治療不孕症和生育障礙的;第五,政府不可能禁止避孕,歐盟長期禁止避孕,美國、法國是在1965年、1967年才讓避孕合法化,此前儘管避孕條件落後且昂貴,但是避孕率仍然很普及,生育率也快速下降;而現在避孕條件非常廉價、便利,中國政府不可能禁止避孕的,” 易富賢說。

不過,易富賢認為不能排除某些地方政府“過度”執行政策,出現強制執行的現象;另外,還需要特別關注地方政府可能會以種種理由逃避人口發展的責任的可能性。

北京公共政策學者、律師賈平,是NGO組織“公共衛生治理項目”(Health Governance Initiative)的創始人和首席執行官。賈平也認為,中國政府此次不會採取任何強制性措施來推動其“三孩”政策。

賈平對美國之音表示,中國政府目前採取的取消社會撫養費,以及改革教育、醫療和房地產的措施,表明了政府更傾向於採取政策導向性措施,而不是採取強制性手段,因為這種手段既往在生殖健康領域已經被證明是無效的,且引發了侵犯人權的詬病。

賈平同時指出,政府在推行配套改革時,也要隨時注意避免隱性強制政策或手段的發生(比如將生育和工資、職稱評定掛鉤等),從而在民眾中引發逆反心理。

“由於中國的行政法中,抽象行政行為(也就是政府制定政策或紅頭文件的行為)依然不可訴,這可能會給公民帶來困擾,因此應當完善法律和政策,讓人民可以通過有效的申訴渠道,在這種情況發生時及時獲得幫助,”賈平說。

生育率或成地方官員追求“政績”的一部分

人口和公共政策學者對美國之音說,不排除中國某些地方政府和官員,會利用此次中央政府修訂人口與計劃生育法規的機會,將提高當地的高生育率和實現“三孩”目標,作為追求“政績”的一部分。

人口生育學者易富賢認為,儘管中央政府不一定會把各地的生育率作為政績考核的標準,但是地方政府和其它政府部門仍然會有這樣做的衝動。

“中國國家統計局、計生委、主流人口學家長期靠虛誇生育率以維持計劃生育政策,今後地方政策也會效法,與其真金白銀鼓勵生育,不如篡改人口數據以“達標”。並且鼓勵生育率還涉及到上級的財政撥款,” 易富賢說。

易富賢的研究發現,中國實行義務教育後,經費由中央和省市分擔,導致一些地方政府長期虛報30-50%的學生數以冒領經費。今後中央政府應該會撥款以提升生育率,地方政府更加有動力虛報出生數據以冒領生育補貼了。也就是說,今後中國人口在數據上,是“有效”提升了生育率,但是實際上生育率並沒有提高。

北京公共政策學者、律師賈平說,將提高生育率(結果)的指標列入政績考核,針對的是公民的私生活選擇權,因此將是一種“壞”的製度設計,會引發政府權力的濫用,對公民私領域進行過度的侵犯。

“相反,將破除相關不合理的製度安排納入考核,以及將完善相關法律、人權保障作為政府職責的一部分,針對的是'將不合理的權力使用關進籠子',而這則將是令人稱道的,”他說。

西方國家哪些獎勵政策工具中國可以藉鑑?

週所周知,育齡人口生育意願低所導致的人口老齡化,對社會經濟發展造成的羈絆,不僅僅是中國所面臨的嚴峻挑戰,許多西方和發達國家已經經歷過了這個階段。

北京公共政策學者賈平對美國之音說,西方國家有不少福利政策值得借鑒,比如職場中對婦女的尊重,企業對女員工和兒童的醫療福利等。但需要指出的是,對這些政策的借鑒,可以緩解生育率降低等問題,提高人民生活質量,但不見得會促進人口的增長。

“目前的一系列政策,並不是一定要著眼於人口的增長,因為中國的人口負擔已經太重;而是應當著眼'人口結構的合理化',避免突然的人口坍塌、養老困局,以及因製造、創新能力下滑導致的社會財富創造能力的嚴重下降,以及避免由人口結構引發的族群和宗教衝突而導致的發展困局,”賈平說。

美國威斯康星大學人口與生育學者易富賢則對美國之音表示,儘管中國的蔡昉等人口學家認為,建設福利國家是中國唯一的出路;其實歐美的福利政策並不適合中國。

易富賢說,由於社會福利水平的提高,“不親其親,不子其子“,納稅人成為公共父親、共同兒女;美國的非婚子比例從1960年的5%提高到2018年的40%。福利水平高的法國、冰島的非婚子比例甚至高達60%、71%。

“但是日本、韓國、新加坡等東亞國家只有2%。在美國內部,東亞裔的非婚子比例也很低,生育率也最低。也就是說,即便中國能達到歐美的福利水平,生育率也無法提升。而中國未富先老,根本無力建成福利國家,”他說。

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