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東盟罕見拒緬軍參與峰會緬甸政變危機難解


緬甸軍政府領導人敏昂萊與東盟標誌。
東盟罕見拒緬軍參與峰會緬甸政變危機難解
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東南亞國家聯盟(ASEAN,簡稱東盟)向來秉持“不干涉會員國內政”的原則,但10月16日宣布排除緬甸軍方領袖參與10月26日至28日召開的東盟峰會,被視為對緬甸軍事政變罕見的譴責舉動。不過,分析人士表示,東盟恐難在即將登場的區域峰會上,再就緬甸議題達成進一步共識,而目前緬甸境內的軍事衝突很可能升級為內戰。

今年度的東盟高峰會即將於10月底召開,但東盟現任輪值主席國文萊10月16日卻宣示,各成員國外交部長在一場緊急會議上,同意不邀請緬甸軍政府領導人敏昂萊(Min Aung Hlaing)參加會議。

文萊表示,由於緬甸局勢缺乏進展,部分東盟成員國建議給緬甸空間,使其內政回歸正常。

緬甸軍方於今年2月發動政變,監禁了包括昂山素季(Aung San Suu Kyi)在內的數十名民選政府官員,引發當地民眾於全國各地發動大規模抗議,但緬甸軍方持續以強勢武力血腥鎮壓示威群眾。

為了調解緬甸問題,東盟特使艾瑞萬(Erywan Yusof)要求會見緬甸“相關各方”,卻遭到緬甸軍政府拒絕。外界認為,“各方”包含政變時遭推翻的昂山素季等人。對此,包括美國、英國等8個國家,以及歐盟的外交首長都出面呼籲緬甸軍政府,允許東盟特使與昂山素季會面。

東盟祭出“史無前例”舉措

東盟於1967年成立至今,鮮少干涉會員國的內政,不僅過去未曾針對泰國的多次軍事政變召開任何會議,2017年以來,面對緬甸境內的羅興亞難民危機,也一直無法提出有效的解決方案。

不過,東盟這次卻出乎外界意料,就緬甸危機採取積極作為。

為何這次東盟罕見走出“傳統”,決定加入譴責緬甸軍政府的行列呢?東盟跨政府人權委員會(ASEAN Intergovernmental Commission on Human Rights,AICHR)印尼代表余云(Yuyun Wahyuningrum )表示,這與緬甸軍政府沒有落實今年4月與東盟達成的“5點共識”,也就是包括“立即終止暴力”、“各方應展開建設性對話”、“同意由東盟成立的特使團促進各方和平對話”等有關的共識。

東盟跨政府人權委員會印尼代表余云(Yuyun Wahyuningrum,照片提供:余云)
東盟跨政府人權委員會印尼代表余云(Yuyun Wahyuningrum,照片提供:余云)

余云告訴美國之音:“(東盟)所有成員國一致同意,緬甸危機是區域性議題,區域成員得一同解決問題,這成為今日做出此決定的基礎。若緬甸或其他國家沒有遵守5點共識,就可能出現不良後果。”

相較於往年的泰國軍事政變,東盟此次處置緬甸局勢似乎相對較為積極。對此,余云說:“就歷史事件來看,泰國軍事政變並未演變成血腥鎮壓;然而以這次緬甸危機而言,東盟理解這對於緬甸人民以及區域(東盟)來說將很艱難,我們聽到部分國家外長表示,對目前緬甸的局勢感到非常失望,這是史無前例的情況。”

余云也說,緬甸與多國接壤,地理位置對東盟來說是相當重要,若緬甸局勢不穩恐將波及東南亞各國,因此東盟必須團結一致應對緬甸問題。

針對東盟舉措,新加坡外長維文(Vivian Balakrishnan)表示,這是一項艱難但必須的決定,如此才能維持東盟的信譽。據路透社引述白宮國家安全委員會東亞和大洋洲事務高級主任埃德加∙卡根(Edgard D. Kagan)的話說,美國認為東盟的決定“意義重大但不夠”,並期盼東盟加大應對措施以有效解決緬甸危機。然而,緬甸軍政府則強硬回應並譴責這是歐盟和美國進行“外國干預”所導致的結果。

“非政治人物”是誰?

東盟做出這項被外界視為大膽的決定後,也同步宣布將邀請一名緬甸非政治人物參加月底的年度高峰會。

對此,由緬甸國會議員和反軍政府人士成立的民族團結政府(NUG)發言人薩沙(Sasa)表示,東盟排除敏昂萊與會是重要的一步,但他也要求東盟承認民族團結政府是緬甸的合法代表。文萊透露,部分成員國已經收到民族團結政府參加峰會的請求。

前澳大利亞駐緬甸大使、蒙納許大學教授考柏(Nicholas Coppel,照片提供: 考柏)
前澳大利亞駐緬甸大使、蒙納許大學教授考柏(Nicholas Coppel,照片提供: 考柏)

前澳大利亞駐緬甸大使、位於墨爾本的蒙納許大學教授考柏(Nicholas Coppel)表示,目前包括緬甸軍政府、以及民族團結政府,都在爭奪緬甸合法政府的代表權,東盟為了避免捲入進一步的政治紛爭,只能做出邀請非政治代表的決定。

考柏告訴美國之音:“非政治人物會是哪一邊的代表呢?誰又成為非政治代表?這兩點目前我們還不清楚,但從這次敏昂萊未能受邀,顯示一個非常明顯的信號,也就是如果未來緬甸軍方的作為沒有加以改善的話,恐怕未來緬甸軍政府(代表)也無法參加東盟其他的會議。”

東盟跨政府人權委員會的余云透露,就接納民族團結政府政權一事,東盟尚未達成一致立場,所以採取邀請非政治人物的中立政策,不過,這位人士仍有可能與緬甸軍方有關。

余云說:“只要是位階在部長以下的政府人士,都有可能被受邀(參與峰會),因為他們僅算是政府工作的人員、而非政治代表;不過,緬甸軍方在政變之前在議會裡面就佔有席次,所以這名人士仍有可能與軍方有聯繫。可以確定的是,這名非政治代表會是現任公職人員。”

峰會恐難再達緬甸共識

在特別高峰會上討論單一國家的內政事務,這是東盟未曾有過的先例。儘管這次召開的是例行高峰會,外界仍關心,東盟是否將再次商議緬甸情勢、甚至再達成共識。

對此,台灣非政府組織“東南亞與南亞協會”(SSAA)理事長、位於台北的淡江大學榮譽教授林若雩看法悲觀。

位於台北的台灣非政府組織“東南亞與南亞協會”理事長林若雩(照片提供:林若雩)
位於台北的台灣非政府組織“東南亞與南亞協會”理事長林若雩(照片提供:林若雩)

她告訴美國之音:“我想(東盟領導人會議)也是一定會討論到緬甸目前的狀況,也會有各個國家提出來一些的建議,不過要達成共識我覺得還是有一些困難,這十個(東盟)國家不可能都對一個議題通通都投贊成票。”

就在東盟峰會前夕,緬甸軍政府以慶祝“點燈節”(Thadingyut)名義大赦至少5600多人,其中包含數百名政治犯。因此,林若雩認為,東盟峰會可能會敦促緬甸軍政府釋放更多的政治犯、並儘快結束目前的緊急狀態以進行民主選舉,或是要求緬甸軍政府領袖與昂山素季對話等等,不過,她說,即便有討論,但恐也淪為空談。

林若雩說:“雖然這次的舉動(不邀緬甸軍方出席峰會)是比較嚴厲,但是也不會說真正的要求緬甸(軍政府)做到什麼,因為你要求他,軍方不一定會照著你的要求去動作。”

東盟跨政府人權委員會的余云則說,緬甸近期政局變化劇烈,峰會中能否就此做出進一步的決議還得再觀察。

她說:“我想東盟當前聚焦先前與緬甸軍方達成的5點共識,包含要求特使能與各方對話等,儘管東盟外交官表示,若僅有9國參與會議,仍有可能就緬甸局勢做出決議,不過,緬甸危機對東盟來說前所未見,因此東盟將如何因應仍不明朗。”

專家:民族團結政府難獲國際承認

緬甸政局自2月起動盪不安,不過,緬甸平行政府民族團結政府在4月中成立之後,就積極爭取各國的外交承認,並擴大與國際社會的交流。

根據緬甸獨立傳媒“伊洛瓦底”(The Irrawaddy)的報導,歐洲議會於10月7號票表決通過,支持民族團結政府及緬甸聯邦議會代表委員會(CRPH)作為緬甸合法代表。歐洲議會成為首個正式承認兩個緬甸政治組織的國際立法機構。

在此之前,法國參議院也投票通過承認民族團結政府,顯示未來法國可望成為全球第一個正式承認民族團結政府政權的國家。

截至9月,民族團結政府已在美國、英國、法國、捷克、澳大利亞和韓國等國設立代表處。

前澳大利亞駐緬甸大使考柏認為,國際上支持緬甸民族團結政府的態勢,其實已經越來越明朗,但他並不認為,全球承認民族團結政府的腳步會因此加快。

考柏說:“我們確實可以從各國政府發表的相關言論、以及對緬甸軍事政變的譴責態度,明顯地感受到他們相挺緬甸民主的立場,同時從相關會議上,也可以看出他們支持的態度,但極為明確的表達支持哪一方政府並非國際慣例。”

位於澳大利亞首都堪培拉的澳大利亞國立大學學者馬斯頓(Hunter Marston,照片提供:馬斯頓)
位於澳大利亞首都堪培拉的澳大利亞國立大學學者馬斯頓(Hunter Marston,照片提供:馬斯頓)

位於澳大利亞首都堪培拉的澳大利亞國立大學學者馬斯頓(Hunter Marston)則說,民族團結政府曾在對抗軍事政變中採取武力對抗手段,因此,國際社會要立即承認民族團結政府,恐有難處。

馬斯頓對美國之音說:“我個人認為,如果之後有更多國家承認民族團結政府是緬甸合法政權代表,這是好事,但顯然像美國等,現在相當不願意正式承認民族團結政府,因為他們認為,民族團結政府支持民眾參與戰爭以及(對軍方)使用暴力行為。事實上,我認為覺莫敦(Kyaw Moe Tun,前民選政府緬甸駐聯合國大使)未在聯合國大會上發言,顯示國際並不希望從軍政府或民族團結政府中選出合法代表、或是就承認政權上做出明確的決定,而較為關注能否有效應對緬甸危機。”

緬甸內戰一觸即發

緬甸軍方無視國際譴責、在接管政權後持續攻擊手無寸鐵的示威民眾。然而,民族團結政府也於10月7號向緬甸軍方宣戰,發起“人民防衛戰”,誓言堅決反抗“軍事恐怖分子統治”。

根據緬甸媒體伊洛瓦底(The Irrawaddy )10月8日報導,民族團結政府對外宣稱,當月已擊斃總計1562名緬甸軍政府的士兵,另有552人受傷。而且民族團結政府也針對緬甸的軍事和行政單位,以及軍方所屬的企業發動過953次的攻擊。外界憂心,緬甸爆發內戰的機率可能大幅升高。

對此,長期關注緬甸的馬斯頓表示,緬甸情勢確實不容樂觀,而且目前看來,緬甸軍政府完全沒有停手的打算。

馬斯頓說:“我認為緬甸局勢可以說是非常嚴峻,(衝突)已經持續好幾個月的時間了。儘管民族團結政府呼籲民眾參與'人民防衛戰',但我不認為這會改變戰場上的局勢。我認為,緬甸軍政府將會加大對在撣邦和薩加因地區等地士兵的攻擊,這是未來我們必須持續關注的。”

淡江大學榮譽教授林若雩則說,就國家議題及民主選舉,緬甸民眾和軍隊間的認知存有巨大鴻溝,雙方衝突短期內難以歇止。

林若雩說:“我們可以了解到,緬甸這種情況,跟泰國、柬埔寨,或是菲律賓軍人政變的情況不完全一樣,緬甸過去是比較封閉保守的,現在由於新的時代、網路的發達等等,讓緬甸突然看見了民主的曙光…緬甸軍方把軍力用來對內來對付文人政府,這種情況應該趕快停止。(不過),雙方(緬甸軍方和人民)認知差距太大,實在是讓人感到無所適從。”

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