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拜登在台灣議題 面臨初期考驗


拜登在台灣議題 面臨初期考驗
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美國當選總統拜登正在加快政權交接工作,上星期已組成交接團隊的政府機構審視團隊,並和亞洲同盟國澳大利亞、日本及韓國領導人通電話。雖然目前不清楚他是否像特朗普一樣接聽台灣總統蔡英文的祝賀電話,不過觀察人士說,由於國會的關注及特朗普政府已經立下的“高水位標記”,拜登將在台灣議題上面臨考驗。

在拜登交接團隊宣布的政府“機構審視團隊”(Agency Review Teams)裡,拜登擔任副總統時的副國安顧問伊萊·拉特納(Ely Ratner)已經被列入負責審視國防部的小組成員名單。如果拉特納的看法有代表性,那麼台灣議題在拜登政府中將佔有重要分量。

作為拜登競選陣營外交顧問的拉特納,8月曾在保爾森基金會的一個播客中提到,台灣會是拜登政府中一個位於“頂端”(at the tippy top)的議題,因為它會在美中關係佔有顯著地位,美國必須思考如何在保存台灣民主的同時也能避免對抗。

他說,“我認為台灣議題在許多方面都會位於頂端地位,美國真的需要重新思考我們與台灣的關係將如何發展,趨勢是什麼,以及如何確保那裡的民主政府能夠維持下去,而且台海也能夠有和平。我認為那是一個在美中關係中顯然會愈來愈有分量的議題。只要能夠保存我們認為很重要的台灣民主,我們就應該認真思考如何避免情況變成一個真正對抗的局面。

” 拜登本人對台灣議題也有相當的了解,因為他長期在參議院外交委員會服務,也是拜登是1979年《台灣關係法》在國會通過時的原始法案表決者之一,對那個立法有深刻的理解。

2001年,在上任不久的小布殊總統說出美國將“竭盡所能”協防台灣後,當時是參議院外委會民主黨資深議員的拜登在《華盛頓郵報》發表文章,批評小布殊的說法將美國多年來的戰略模糊政策模糊掉,也把他自己對台灣的立場做了詳細的表述。

他說,“協助台灣維持活躍的民主是美國至關重要的利益”,他依然像22年前對《台灣關係法》投下贊成票時一樣,確認對保持台灣自主的承諾,也一樣確認“台灣的未來必須、也只能通過和平及符合台灣人民意願的方式來決定。”

新美國安全中心亞太安全項目資深研究員塞耶斯(Eric Sayers)認為,拜登一上任他的團隊就會台灣議題上將面臨考驗,因為這個議題現在是美國國會關注的焦點,對拜登是否回到以往美國政府的做法,將台灣視為美中關係的附屬也引來一些擔憂。

塞耶斯上星期(11月12日)在布魯金斯研究所的視訊討論中與多位專家分析美國未來一年對台政策走向時說,“拜登團隊接下來的工作極為艱難,他們面對國會以及台北的關注。特朗普政府對美台關係的承諾是一個'高水位標記'(high watermark)。華盛頓現在可能會回復和以前政府的做法一樣,而也那將引起一些擔憂,因為那有時候會讓台灣比較像是美中關係的附屬。”

曾任參議院軍事委員會幕僚的塞耶斯說,他前一天,才與一位專注外交事務的聯邦參議員談了一個小時,這位議員原來並不那麼注意台灣議題,但在談話中,這位議員卻“只要談台灣,而且談了一個小時,問說:最新的發展是什麼?我們能做什麼?有什麼新的想法和活力?”

他說,拜登將提名的部會首長人選也將面對嚴峻的考驗(litmus test),因為接下來一段時間參議院各個委員會都要準備對這些提名人選的政策立場提出問題,不僅國務卿、國防部長等人要面對關於台灣的問題,其他如商務部、財政部及美國貿易代表也一樣要應付議員的質詢。

布魯金斯研究所客座研究員、前美國在台協會主席卜睿哲(Richard Bush)說,拜登需要幾個月的過渡期,他的優先工作是審視所有政府機構、重建跨部會協調程序,接著填補所有涉及決策的人事空缺,完成政策的“過程”之後才能進入政策的“實質”部分,而拜登政府政策的成形現在才真正要開始,前面一段時間必須聚焦於美國國內問題,當前美國內部有許多危機必須處理,包括疫情及社會分裂等。

但卜睿哲也說,這並不是一件壞事,美國先解決自己內部的問題、修正過去4年來的錯誤後,才能在國際上有更好的能力來應對外部局勢,“對那些今天就想要知道拜登的台灣政策是什麼的人,我的建議是,請保持耐心。”

他說,未來幾週、幾個月還是可以見到一些線索,拜登的就職演說可以看出他的外交及安全政策,例如他對全世界民主的說法;高級首長的確認聽證會也可以透視其未來政策,例如貿易代表對美台雙邊貿易協定如何表述等。

卜睿哲也提醒大家,別忘了拜登曾經投票支持《台灣關係法》,而且美台利益正在匯聚中,“拜登或他的政策顧問不會天真到不知道中國的野心是什麼,包括對台灣”,拜登本人和他的顧問非常重視民主和民主制度,包括台灣的民主制度在內,所以雖然台灣的朋友必須“有耐心”,但他們也可以對拜登“有信心”。

戰略與國際研究中心學者葛來儀說,美台關係之所以能在特朗普政府期間有強勁發展,主要原因包括雙方利益匯聚、對中國許多行為的擔憂,以及台灣民主成就與對全球的貢獻,不過這個關係仍然欠缺經濟領域的進展,這是拜登上台後可以強化對部分。

此外,拜登上星期在與澳大利亞、日本及南韓領導人通電話時都強調,印太地區的安全繁榮是美國與盟友的共同目標,葛來儀認為這“當然也是美國與台灣的共同目標” ,特朗普政府已明確將台灣納入其自由開放印太戰略中,如今拜登也提到“印太地區的安全繁榮”,她希望台灣也一樣被包括在拜登的印太戰略中。

對於美國之音問到,拜登在對台政策上與特朗普最大的差異會是什麼,葛來儀說,她估計拜登可能不會像特朗普如此高調、公開和直接(in- your-face),尤其在國防領域上,美國對台海威懾正在腐蝕感到擔憂,她相信美國會強化自己的能力,“以便不僅能在台海衝突中有可信的介入,同時也能幫助台灣自我防禦。”

至於美台經貿領域的發展,例如是否展開自由貿易協定談判的問題,葛來儀認為目前還難以判斷拜登的整體貿易政策會如何,如果拜登一上任就把對中國的貿易談判視為優先,台灣可能被捲入其中,這對台灣不是好事,她希望不要發生這種情況,因為美台展開貿易協定的談判有其正當理由。

塞耶斯說,拜登和特朗普在對台政策上會有許多相似之處,不過在外交語言和發言頻率上都會比較柔軟,“並但那不代表美國的承諾有減弱”,事實上他說,在許多方面拜登政府還可能與台灣有新的發展機會,例如雙邊貿易協定,因為特朗普政府即便有機會,也沒有追求這個議題的興趣,或許拜登政府上任頭一年就可以藉由這個議題展現出與特朗普政府的不同。

卜睿哲則表示,拜登與特朗普不同處在於,拜登應該會有定期的跨部會決策過程,“這對台灣有好處”,他希望美台雙邊貿易協定的討論可以啟動,不過這可能要先等民主黨整理出他們在貿易議題上的優先順序。

卜睿哲也認為拜登政府不會在台灣議題上像特朗普這麼公開,“這是好事”,因為過去4年只要美國在台灣議題上公開表態,被懲罰的不是美國而是台灣。 “台灣不需要這種懲罰。”

不過卜睿哲也對台灣藍綠陣營的政治鬥爭感到惋惜。他說,他聽到一位幾年前自美返台、對台灣政治有深入觀察的熟人對台灣政治現狀的看法,“最讓她感到震驚的是台灣藍綠陣營衝突的強度,以及政治上'你死我活'的零和態度,她對此深感不安,因為在她看來,各陣營視對方為敵人,卻不知道真正敵人在台灣海峽90里外。”

卜睿哲說,其他民主也一樣會有政治極化和僵局的現象,美國也是一樣,但他認為“如果台灣兩個主要政黨能更為合作、在看法上更趨一致,就可以更好的應對各種政治挑戰,尤其是來自北京的挑戰。”

目前正在台灣政治大學擔任客座教授的美國維吉尼亞大學教授林夏如(Syaru Lin)說,台灣需要的是兩個政黨由上而下的轉變,因為由下而上已經不是問題。她說,自習近平對台政策講話將統一與“一國兩制”劃上等號後,過去兩年來台灣社會發生很大的變化,年輕人對中國的看法其實相當一致(uniform),她所見到的年輕人很少有人對自願到中國工作有興趣,即使3年前情況都不是如此。

林夏如認為,美國對提供台灣年輕人一個人才交流的機會有重要角色可以扮演,但特朗普政府拋棄舊秩序後卻沒有建立新秩序,台灣需要在中國市場以外尋求新的機會,因此美國與台灣的經濟關係非常重要又急迫,她給拜登政府的建議,是把台灣放到一個多邊框架之下,例如“跨太平洋夥伴關係全面進步協議”(CPTPP),因為台灣沒有機會進入亞太地區15國的“區域全面經濟夥伴關係”(RCEP)。

在拜登成為當選總統後,台灣駐美代表蕭美琴上週六已經與拜登外交政策顧問、前副國務卿布林肯(Antony Blinken)通電話,代表台灣政府祝賀美國總統當選人拜登及副總統當選人哈里斯(中文名賀錦麗)勝選。

在通話中,蕭美琴提到美台在共享價值與共同利益下緊密堅實的關係,並強調美國國會及歷任政府對於持續強化台美關係的長期跨黨派支持,除了祝福交接團隊外,也強調台灣期待持續與美國深化彼此密切的合作關係。

至於台灣總統蔡英文是否與拜登通電話表示祝賀,台灣外交部次長曾厚仁星期一在立法院答覆國民黨立委李德維質詢時說,目前沒有這個安排。

蕭美琴與布林肯通話一事遭到北京當局的批評。 中國外交部發言人趙立堅星期一(11月16日)在例行記者會上對此表示,“任何違背一個中國原則、挾洋自重、破壞兩岸關係的圖謀和行徑,只能自食惡果,終將遭受可恥失敗。”

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