無障礙鏈接

突發新聞

對緬甸軍政府示好 中國的盤算與西方的躊躇


緬甸領導人昂山素姬(中)在荷蘭海牙的國際法院出席聽證會時聆聽法官講話。 (2019年12月10日)
對緬甸軍政府示好 中國的盤算與西方的躊躇
please wait

No media source currently available

0:00 0:13:00 0:00

今年2月緬甸發生政變,西方民主國家先後對緬甸軍政府進行譴責並採取制裁措施,但至今未正式認同任何一方為緬甸的領導人。中國駐緬甸大使則在本月初與發動政變的軍方將領會面,稱其為“緬甸領導人”。

自緬甸發生政變至今已逾4個月,以美國為主的西方民主國家先後對緬甸軍政府提出譴責,並採取了各項制裁措施。儘管如此,美國至今沒有正式承認任何一方為緬甸的領導人。政變之初,中國的態度曖昧,沒有明確表態。但是,6月5日,中國駐緬甸大使陳海卻與發動政變的軍方將領敏昂萊(Min Aung Hlaing)在內比都舉行會晤。中國駐緬甸大使館的聲明更稱敏昂萊為“緬甸領導人”。在此之前,中國祇稱呼敏昂萊為“國家管理委員會主席”或是“國防軍總司令”。中國外交部長王毅緊接著在主持紀念中國—東盟建立對話關係30週年的特別外長會時,特別針對緬甸局勢闡述了中國的立場,強調要避免單邊制裁和不當介入。這一系列的動作不禁令人思考,中國是否已經承認軍政府為緬甸的合法政權。

中國重利而非政治目的

前澳大利亞駐緬甸大使、蒙納許大學教授考柏(Nicholas Coppel)在接受美國之音採訪時表示,目前就斷定中國承認緬甸軍方是緬甸合法政府為時過早。他認為中國的舉措更多是出於經濟利益,因為它在緬甸的利益受到政變的不利影響,例如工廠被燒毀,經濟機會減少,反華情緒高漲等。此外,政變導致武裝部隊和少數民族武裝組織之間的衝突激增,也是希望邊境穩定的中國所不樂見的。

考柏說:“其實很難判斷中國究竟比較傾向軍政府還是民主政府,因為中國在緬甸的利益考慮並非政治性的。中國重視長達約2000公里的中緬邊境的穩定,也重視緬甸內部的穩定,因為中國的企業在緬甸有大量的經濟活動,投資與工廠運作。特別是中國在緬甸的一帶一路項目非常多,其中最大宗的中緬油氣管道從雲南一直通到若開邦皎漂,絕對是中國要保護的投資重點。所以中國與軍政府保持良好關係,其實是從根本的雙邊經濟利益考慮。”

昂山素姬與中國關係更密切

緬甸軍方今年2月初發動政變,逮捕了昂山素姬(Aung San Suu Kyi)及她所領導的“全國民主聯盟”(NLD)的眾多議員。

與軍政府相比,昂山素姬領導的民主政府與中國的關係更加密切。中國在緬甸的最大的一帶一路項目為“中緬經濟走廊”,將緬甸的皎漂港與雲南省相連,這個在昂山素姬主導的政府時提出的項目一旦完成,中國西南省份的貿易可以不必通過馬六甲海峽而直通印度洋,從而大幅提升中國在印度洋的戰略優勢。 2020年初,習近平訪問緬甸,簽署了33項協議,宣布要加速中緬經濟走廊的建設。

緬甸軍方對於中國的一帶一路項目不如民主政府那麼熱衷。數年前,中國投資的另一個大型計劃密松(Myitsone)水力發電廠工程在軍政府主政時提出,但因種種爭議與反對聲浪,政府宣布停建,一部分原因是軍方不想過度依賴中國,中國要求賠償至今未果。

除此之外,緬甸軍方與邊境少數民族武裝組織的交戰始終未斷,軍方懷疑這些組織的武器是由中國提供的,而緬甸軍方又向俄羅斯採購武器,因此中國與緬甸軍方的關係不如它與民主政府的穩固。

中緬修好由來已久

台灣淡江大學教授,東南亞與南亞協會理事長林若雩則認為,其實中國希望對民選與軍方政府都保持良好關係,目前與軍政府的頻繁互動是出於過往的關係與利益考慮。她對美國之音說:“去年元月,中國國家主席習近平曾經訪問緬甸,與緬甸高階國務資政昂山素姬互動相當良好。而大概自1962年奈溫將軍( Ne Wen )掌權以來,中國和緬甸軍方關係就很良好。另一個原因,中國與緬甸維持良好情誼,也合乎中國的國家利益,而東盟方面也沒有跟反軍方的影子政府有太多接觸。所以,中國已經表示緬甸領導人的地位相當穩定。”

王毅在1月訪問緬甸時,就分別與昂山素姬和敏昂萊會面。

繼續制裁無法解決內政問題

直到目前,加拿大、美國、歐盟、英國等陸續發佈各項制裁措施,包括凍結緬甸軍方或相關聯之個人或實體在該國資產;停止核發前述人士入境及旅遊簽證;禁止國內個人、企業與實體直接或間接提供可用資金給前述人士及進行商務往來。

美國財政部在4月又對軍政府下重手,將兩家緬甸木材與珠寶國有企業納入貿易黑名單。阻斷軍政府的金流。美國國務卿布林肯(Antony Blinken) 表示,美國將繼續瞄準緬甸軍政府的資金渠道,更將繼續支持緬甸人民拒絕政變,呼籲緬甸軍政府停止暴力,釋放所有被不公正拘留的人,恢復緬甸的民主道路。緬甸駐聯合國大使覺莫敦(Kyaw Moe Tun)更在5月初呼籲美國再加重對軍政府制裁,目標鎖定國有石油、天然氣公司及銀行。

自今年二月初緬甸爆發軍事政變後,緬甸駐聯合國大使覺莫敦隨即宣布與軍人政權切割,同時要求國際社會立即終結政變。

前澳大利亞駐緬甸大使,蒙納許大學教授考柏(Nicholas Coppel)(照片提供: 考柏)
前澳大利亞駐緬甸大使,蒙納許大學教授考柏(Nicholas Coppel)(照片提供: 考柏)

考柏認為,這些制裁固然必要,卻無助於改變緬甸內政。他說:“軍政府在緬甸主政早已行之有年,即使許多國家曾經施以制裁,但因為制裁並非全球性,而緬甸本身獨立性太高,所以軍政府把持權力的情形一直沒有改變。因此許多人提議持續加強制裁施壓,使軍政府下台,現實上是不可能發生的,反而有可能傷害到緬甸人民。針對軍方特定人士的製裁則可以避免傷及緬甸國民,表達民主國家對於民主體制的明確支持,對於在緬甸國內持續抗爭的人民會起到鼓勵效用。但以緬甸的狀況,這些制裁還是會流於象徵性,無法帶來內部的改變。”

分析人士表示,以過去歐美國家制裁緬甸的歷史看來,證明了普遍性的經濟制裁對軍方未起作用,卻嚴重影響民眾的生計。軍方握有權力,因此足以找到替代方案,甚至可以壟斷許多自然資源,卻讓一般國民的生計落入困境。另一方面也會迫使軍方更加尋求與中國經濟合作,直接衝擊歐美企業商業利益,造成西方國家在價值觀與經濟間面臨取捨。

民主國家的價值觀

對於緬甸的軍事政變,一些分析人士認為,中國將其戰略利益放在首位,現已承認軍政府是緬甸的合法政府代表。而在“以價值觀為基礎的外交”和美中競爭加劇的時代,西方民主國家必然需要思考如何平衡其戰略利益與規範原則。美國和澳大利亞等西方國家在現實主義和理想主義中難以平衡,因此在承認緬甸暴力和不民主的權力轉移和是否繼續對軍政權實施制裁問題上,仍然猶豫不決。

台灣東南亞與南亞協會理事,淡江大學教授長林若雩(照片提供: 林若雩)
台灣東南亞與南亞協會理事,淡江大學教授長林若雩(照片提供: 林若雩)

林若雩認為,美國與西方民主同盟國家擅長處理這種“理想主義與現實主義之間”的平衡,不僅拜登政府長期熟悉外交政策,對於“和平、民主、人權”的堅持並未改變或退讓,而包括G7的民主盟友也了解美國的利益所在,因此不會搖擺不定。

她說:“在歷次大選中,昂山素姬所領導的反軍方聯盟還是每次都勝利,所有的西方聯盟也了解緬甸國內的民意是支持民主的力量。我們也看到拜登政府上台以來就一直與西方國家合作,而美國長期的這種普世價值,應該還是會堅持下去。因此這些西方國家在技術上可能會有所遲疑,但是對於長期在政策的選擇上,還是會站在美國這一邊,所以可能要等到G7正式開會,才能夠確知美國與西方聯盟在技術上的操作問題。”

在2015至2019年間擔任澳大利亞駐緬甸大使的考柏,見證了民主政黨在自由選舉中大勝,讓緬甸逐漸走向進步的民主體制。他根據外交經驗提出其他的看法:”緬甸不是地緣政治的競技場,獨立後就一直是不結盟國家。現實主義意味著美國和其他國家在製定對緬甸的政策和行為時,必須先認同緬甸作為一個國家的主權和獨立的方式。否則對實現所追求的任何理想都會適得其反。在我看來,西方民主國家的現實主義和理想主義之間存在的是聯繫,而不是權衡,在緬甸的例子上亦然。所以我認為在緬甸鼓動某種緊張局勢或進行代理人戰爭是錯誤的。緬甸的政變的起源是內部的,其解決方法也必須經由內部。”

他提醒,澳大利亞等民主國家承認的是國家,而非政府。事實也證明目前為止,無論是西方還是中國都沒有帶頭試圖推動政變雙方的對話,而是東盟正在發揮這一作用。

東盟的軍政經驗可調解分歧

針對緬甸的政變,東盟外長不僅在3月初與軍政府舉行視頻會議,東盟更在4月緊急召開東盟高峰會,通過要求緬甸應立即停止暴力,相關各方應展開建設性對話等“五點共識”。

考柏認為只有東盟有機會幫助解決緬甸政變的問題,其他民主國家必須避免批評東盟,而需要支持東盟推動調解的努力。東盟不是以施加壓力於成員國解決紛爭,而是靠協商與說服。要解決緬甸的問題。第一步是讓雙方接受促進式仲裁,而東盟國家有相當經驗。

他說:“大部分的東盟國家都有軍方介入政權的經驗,因此對緬甸的情形會有更多的理解與同理,而這是多數西方民主國家少見的,這對緬甸就是較能接受的仲裁者。緬甸的政變起於內部,唯一可能有效的解決辦法,就要由雙方願意對話並接受仲裁而達成協議,而非以外力強行改變。而這個仲裁角色只有東盟有條件扮演。”

林若雩贊同這個說法,她指出東盟長期採取“互不干涉”(non-interference or non-intervention)原則對外事務保持中立;但在今年4月的東盟東盟高峰會中決定“希望緬甸軍方能夠釋放昂山及總統,並且主張由東盟成立的緬甸特別委員會來處理”,足以見得東盟解決的誠意。雖然東盟的決議沒有強制力,但已經對於緬甸軍方形成壓力。

她說:“東盟的秘書長已經與緬甸的軍政府領袖敏昂萊展開對話,希望好好處理。而包括軍方與反對軍政府並支持民主力量者的對話,而且必須承諾盡快處理未來大選相關事宜,以及軍方是否能維持未來緬甸國家內部安全的問題、未來的經濟發展、未來民主程序的維持,都是授權給東盟的緬甸特別委員會處理。而且敏昂萊也說過會好好處理緬甸內部事宜。”

考柏表示,東盟協助解決緬甸政變問題並不可能迅速收效,也不能保證一定成功,但這是唯一的辦法,所以西方民主國家需要持續支持。

XS
SM
MD
LG