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報告:脅迫性經濟措施成美中競爭新“武器”


美國總統特朗普在白宮美中第一階段經貿協議簽署儀式上講話時,中國副總理劉鶴鼓掌。(路透社2020年1月15日資料照)
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一份新的研究報告顯示,美中兩國近年來都把脅迫性經濟措施(coercive economic measures)作為外交政策和國家安全政策的主要手段,並且越來越多地對對方採取這一策略。報告作者認為,這些脅迫性措施將在未來幾年內對美中關係產生重要影響。

該報告由華盛頓智庫新美國安全中心(Center for a New American Security)發布。報告說,過去幾年來,美國對中國採取了一系列經濟脅迫措施,其中最突出的是,美國對從中國進口商品的三分之二加徵關稅。

雖然兩國今年1月簽署了第一階段貿易協議並已開始實施,但很多中國輸美商品的關稅仍然保留。而且美國還開發並部署了一套日益成熟的其它脅迫性經濟政策工具,包括出口管制、限制美國進口以保障美國供應鏈安全、加強對中國在美投資的審查、制裁以及加強對中國知識產權盜竊和其他中國在美活動的執法措施。

報告指出,這些工具在未來幾年內都將在美中關係中發揮突出作用,無論美中兩國是否全面落實第一階段貿易協議以及達成更廣泛的第二階段貿易協議。

但報告也認為,美國在使用脅迫性經濟措施方面的成功記錄只是好壞參半。這體現在中國的經濟規模及其與全球的相互聯繫,使得美國不能簡單地把中國從全球經濟中孤立出來。雖然關稅和其他措施成功地對中國施加了一些宏觀經濟壓力,但並沒有從北京方面獲得根本性的讓步。定向制裁和執法措施同樣對一些中國企業產生了經濟影響,但其他中國企業也表現出了抵禦美國經濟脅迫的能力。

對中國而言,報告認為,中國看上去已經認識到,需要在限制與外國夥伴在某些領域的經濟聯繫和維持與其他領域的經濟聯繫之間保持一種平衡。

在某些經濟領域,特別是高科技製造業,中國謀求與美國拉大距離,因此在國內能力發展方面進行了大量投資。但在中國某些經濟部門,特別是高科技製造業與美國的距離,在國內能力發展方面進行了大量投資。而在其他一些中國必須依賴外國夥伴提供技術、知識產權或製造業等中國不願意切斷聯繫的領域,中國政府則試圖維持貿易和投資流動不受限制。

報告同時指出,中國對美國及其盟友的經濟脅迫手段的使用也在不斷演變。雖然中國在直接對美國或美國目標使用經濟脅迫措施時一般都有所克制,但中國越來越多地將美國盟友作為目標。例如,在2018年12月華為首席財務官孟晚舟在加拿大被扣押後,中國對加拿大實施了貿易限制。2019年,中國對澳大利亞實施貿易限制,以應對在幾個議題上兩國不斷升溫的緊張局勢,其中包括澳大利亞決定禁止華為進入澳大利亞5G電信網絡。中國還威脅要對其他考慮禁用華為使用5G技術的國家進行經濟脅迫。

除了國家層面的脅迫措施外,中國的經濟脅迫措施也越來越多地針對個別企業和個人。一個典型的例子就是去年NBA球隊休斯頓火箭隊經理莫雷發表了批評中國對香港政策的言論後,中國暫停轉播了NBA的比賽。

報告同樣認為,中國到目前為止使用經濟脅迫手段的記錄也是好壞參半。有的國家做出了調整,使其政策更符合北京的利益,但在其他情況下,其效果並不明顯,甚至有所反彈。

報告警告說,北京正在迅速創新,測試不同的槓桿來源和經濟脅迫方式,並在不同案例中學習。隨著中國部署經濟脅迫的情況不斷擴大,美國需要係統地評估其脆弱性,並製定一套連貫的政策應對措施。

報告建議,美國需要加強制定和部署脅迫性經濟措施的政府機構,並繼續向決策者提供現代化的工具箱。報告還建議,為了更有效地將經濟脅迫轉化為中國在政策上的改變,美國需要將其脅迫措施與其他政策更好地結合在一起,從而更好地向中國表達意圖和升級的信號,更嚴格地評估影響和成本,並鼓勵盟國的支持和協調行動。

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