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中國能成功阻撓台灣加入CPTPP嗎?


CPTPP部長會議在東京舉行。 (2019年1月19日)
中國能成功阻撓台灣加入CPTPP嗎?
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中國9月16日正式提出加入《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》CPTPP的申請後,台灣政府也在不到一星期的時間提出正式申請。儘管一般認為,中國現行貿易制度與CPTPP標榜的“黃金標準”還有相當差距,但中國政府已表明,將在市場准入領域做出“超過現有締約實踐”的開放承諾,此外更對台灣的申請案表示反對,台灣是否可能成為CPTPP一員,在當今國際地緣政治的現實下前景雖然不利但並非沒有機會。

美國為台灣發聲

台灣在9月22日正式提出申請後CPTPP輪值主席日本已表示歡迎,美國雖然並非CPTPP成員,但國務院發言人普萊斯也在9月24日的記者會上表示,希望CPTPP各方在評估台灣申請案時能考慮到台灣“作為世界貿易組織一個負責任成員的記錄,以及台灣對民主價值觀的堅決擁護。”

最近才退休的前美國在台協會貿易及商業組組長盧治凱(Francis Rick Ruzicka)在接受美國之音採訪時說,台灣與CPTPP標準的差距要比中國來得更近得多,尤其台灣在半導體方面的實力會使它加入CPTPP更有吸引力,對台灣要成為CPTPP成員有加分作用,因為它有助於現有成員擴大它們的供應鏈。

“不過不清楚的是,台灣與中國之前經過精心編排加入世界貿易組織的模式,在目前的全球政治情勢下不知道這次是否還適用。中國已經申請要加入,他們在亞洲,南中國海及台灣海峽等都在秀肌肉。”

中國反對

中國外交部和國台辦已經對台灣加入CPTPP一事表示反對,外交部發言人趙立堅23日說,中國反對台灣加入任何官方性質的協議和組織。

國台辦發言人朱鳳蓮也在29日的記者會上表示,台灣當年是在一個中國原則的前提下才得以“以適當名義和身份”參與世界貿易組織。對於台灣這次一樣以當初加入世貿組織的名稱“台澎金馬個別關稅領域”申請加入CPTPP,朱鳳蓮說,台灣以此名稱加入世貿組織“不構成台灣加入區域自貿安排和商簽雙邊自貿協議的先例。”

曾經參與台灣加入世界貿易組織前身“關稅與貿易總協定”(GATT)談判的盧治凱說,可以想見中國必定會反對台灣加入CPTPP,不幸的是,美國上一任政府退出這個貿易協定,留下了一個空白的空間,以往經常是美國在這種協定里維持自由貿易與投資制度。

美國不在其中台灣困難度增

不過盧治凱也說,這並不表示美國不能做什麼,只是美國不在CPTPP內,台灣要加入在過程上困難度會比較高,尤其中國也意識到,美國目前在這個協定是缺席的。

曾任美國主管亞太事務副助理貿易代表的盧治凱說,CPTPP是一個非常有價值的自由貿易協定,它涵蓋的範圍廣闊,從貿易、服務、貨品生產地、海關、政府採購、金融保障,一直到勞工權利及環境保護等等,“這是一個黃金標準的協定,這本來就是前政府原先的計劃。不幸的是上一任政府撤出了美國的參與。”

中國是否可能對CPTPP成員施壓,或以其他條件作為籌碼來交換一些成員對中國申請案的支持?例如澳大利亞與中國的關係惡化,但為換取澳大利亞對中國加入CPTPP的支持,北京當局是否可能在某些領域對澳大利亞有所退讓?盧治凱說,這個可能性不能排除。

“一方會運用它們對另一方的所有槓桿力來達到它們最終的目標,中國也會想方設法得到澳大利亞對中國加入CPTPP的同意。我不認為中國有能力符合這個高標準,所以我們必須觀察會發生什麼事。由於美國不在其中,現在必須看CPTPP里中等和較小的伙伴是否能維持貿易與投資標準,那是美國平常會做的事。我猜澳大利亞也會如此。”

特朗普對台最大影響是退出CPTPP

著有《為何台灣重要》一書的美國戴維森學院政治學教授任雪麗(Shelley Rigger)說,特朗普2017年退出CPTPP是對台灣最具影響的一個單一舉措。

任雪麗上星期(9月30日)在喬治華盛頓一場新書發表會介紹她的新書:《老虎領導龍:台灣如何推進中國的經濟崛起》(The Tiger Leading the Dragon: How Taiwan Propelled China's Economic Rise),她在會中答复美國之音關於台灣加入CPTPP前景的提問時做出上述表示。

任雪麗說,特朗普總統任期內關於台灣的做法,許多人只注意到他和蔡英文總統通話、軍售或派高官訪問台灣等,但是她認為,特朗普政府做出對台灣“影響最重大的單一舉措,就是一上任就馬上終止美國對《跨太平洋夥伴關係協定》(TPP)的參與。”

任雪麗說,沒有任何事情能夠彌補美國這個單一嚴重錯誤,“因為最終台灣需要賴以生存的就是繁盛的經濟,但台灣無法有繁盛的經濟,如果它被排除在全球經濟外。”

《跨太平洋夥伴關係協定》是奧巴馬政府倡議的旨在以高標準推動自由貿易的協定,但特朗普總統上任後就宣布退出這個協定,隨後在日本主導下,11個成員在2018年3月完成簽署,名稱也改為《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》,並在當年12月生效。

任雪麗說,美國原先倡議TPP的目的是要創造一個最高標準的貿易協定,中華人民共和國根本符合不了這個最高標,如此台灣就能有空間參與,但即使那時台灣要加入TPP就已經非常困難了,CPTPP對台灣的困難度更高,因為沒有美國在其中為台灣的加入發聲。

台灣加入並非不可能

不過台灣要加入也不是完全沒有機會。任雪麗說,“從另一方面來說,過去4年環境的許多改變或許使台灣加入CPTPP稍微多了一些可能性。其他國家4年前或許願意為北京發聲,但現在可能較不願意這麼做了。”

此外,任雪麗說,台灣也有可能與包括美國在內的一些國家簽署雙邊貿易協定,那些雙邊協議將成為有利台灣的平台,不過那也不是一件容易的事,她認為這是很不幸的事情,因為台灣的經濟是它的強項,即使是現在台灣的經濟都是非常活躍,但糟糕的是美國沒有為協助台灣融入國際貿易體係做得更多。

台灣政府為加入CPTPP已經做了長時間的準備,除了在內部做相關法律的修改外也和11個創始成員進行雙邊諮商,不過在中國申請案“突然”提出後,台灣也在幾天后正式申請加入,台灣總統蔡英文說,台灣要加入CPTPP“存在政治問題”。

台灣經濟部長王美花9月30日告訴《路透社》,如果中國先加入,就會有中國阻撓台灣的風險,因為中國反對台灣加入任何組織。她說,包括網絡審查和勞工權利,中國是否能符合CPTPP的標準都存在許多問題,這些標準都是“對中國根本製度的挑戰”,如果中國能在這方面做出改變後加入CPTPP不是壞事,但“如果制度未改,為何他們能加入CPTPP?”

澳大利亞對印度貿易特使、前總理托尼·阿博特(Tony Abott)說,澳大利亞應該支持台灣的申請案。

阿博特同日在澳大利亞聯邦議會的一場聽證會上說,他想不出有什麼理由來阻止台灣的加入,“我能想到的唯一理由,就是它可能讓中國不高興,但由於中國並非TPP成員,也不太可能成為TPP的一員,而且已經與澳大利亞和其他國家處於高度不愉快的狀態,我不認為中國如何還能比現在更不高興。”

中國加入CPTPP的可能動機

對於中國的申請案,曾在奧巴馬政府內擔任代理副貿易代表的溫迪·卡特勒(Wendy Cutler)最近在《外交政策》期刊一篇分析中指出,或許中國加入CPTPP的動機是想要阻止台灣成為會員,也或許是受到澳英美三邊安全夥伴關係(AUKUS)的影響,無論如何,清楚的是中國正式申請加入CPTPP,對它只有好處沒有壞處,一方面北京可以藉此表示它是自由貿易的支持者,另一方面還可以凸顯美國對這個地區的貿易議程沒有興趣。

卡特勒說,中國的申請案還可以在那些認為中國加入有好處,以及對中國加入有疑慮的成員之間製造分裂,“如果CPTPP成員無法對北京做出共同反應,這個理念相近國家組成的聯盟將被弱化。”

她說,在CPTPP成員中,新加坡和馬來西亞都對中國的加入表達了比較歡迎和靈活的態度,但北京在涉及許多領域的貿易制度很難讓人在短期內期望它能達到CPTPP的標準,包括國營企業、勞工、數字貿易以及知識產權的保護等等。

卡特勒建議CPTPP成員在討論中國申請案時,可以在正式諮商程序啟動前要求中國具體說明它計劃如何遵守CPTPP的規範,對那些它目前無法遵守規定的領域打算採取何種行動、準備何時達到標準,如此將有助於其他成員理解,究竟中國的申請案只是煙幕或背後的確有實質性的意義。

大國競爭中國可外交施力

一些分析人士說,中國要加入CPTPP時間上可能不會太快,除了本身的貿易制度還有許多不符合標準之處外,也可能受到台灣因素影響。

布魯金斯學會東亞政策研究中心主任專家米雷亞·索利斯(Mireya Solis)最近在一篇評論中分析說,台灣距離符合CPTPP的標準差距要比中國小得多,台灣的半導體能力對於CPTPP強化供應鏈領域的目標也極具吸引力,只是在當前大國競爭的地緣政治下,過去中國與台灣同一天內先後加入世貿組織的模式可能已不再適用,這也是美國不在CPTPP後,只能靠中小型國家來確保CPTPP的貿易投資標準能夠維持一致,而中國卻能以其外交力量來操作其影響力。

《新華社》報導,中國商務部發言人束珏婷上星期四在商務部的記者會上說,中國已經就CPTPP的規則進行全面評估,梳理了加入CPTPP可能需要採取的改革舉措和修改的法律法規,中國將在市場准入領域做出超過現有締約實踐的高水平開放承諾,向各成員提供具有商業利益的市場准入機會。

中國是否守承諾受質疑

不過中國是否遵守承諾的問題,包括對世界貿易組織關於國營企業補貼的規範,以及對《中英聯合聲明》關於維持香港自治的承諾等,一直以來都受到外界許多質疑。

澳大利亞智庫澳亞戰略集團主任多米尼克·米格爾(Dominic Meagher)說,中國這些記錄以及過去一年多來出於政治動機單方面對澳大利亞施加貿易懲罰的做法,都證明它不支持以規則為基礎的貿易制度,也不遵守對其他國家的承諾,CPTPP所有成員國應該謹慎考慮自己的立場,不要匆促做出決定。

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