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台海兩岸進入敏感期 美中台二軌對話尋求降低風險


美國外交政策全國委員會2019年4月3、4兩日舉行台海兩岸對話(網絡截屏)
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一個美國智庫的報告說,台海兩岸關係正進入一個敏感階段,未來一段時間華盛頓、北京和台北對於即將到來的敏感週年紀念和選舉必須謹慎應對,降低發生意外加劇緊張的風險。

閉門會議內容

長期推動美中台三方二軌(非官方)對話的美國智庫“美國外交政策全國委員會”(NCAFP),4月3到4日在紐約舉行台海兩岸年度對話,參與者包括大約30位美國、中國及台灣的學者專家及前官員,論壇採閉門型式不對外公開,結束後再由參加會議的代表將會談內容整理後對外發表會議的總結報告。

這次論壇討論的議題包括兩岸對話溝通、經濟關係、美中、美台關係、台灣國際空間、台海安全、內部政治情勢,以及對未來的建議,撰寫報告的是前美國白宮官員,目前在布魯金斯學會擔任外交政策研究員的何瑞安(Ryan Hass)。

報告總結與會人士的看法說,“由於即將到來的一些敏感週年紀念以及台灣和美國的總統選舉,未來一段時間被與會人士視為是台海風險增高的時期”,雖然不至於有發生故意的軍事挑釁,不過因意外事件導致緊張加劇的風險正在增加。

台海情勢惡化看法不同

與會人士對於台海兩岸情勢惡化的原因看法不同,中方人士大多將其歸因於蔡英文拒絕接受九二共識以及美國對台灣越來越多的支持,而美國和台灣人士卻認為,台海緊張的來源是因為北京的一些決定,例如擠壓台灣國際空間、透過言論和繞台軍演對台灣的恫嚇、干預台灣的選舉過程等。

報告說,在包括中斷兩岸對話、台灣國際參與、及台灣遭受的外交、軍事壓力與惡化的安全環境等議題上,中方人士都將責任歸咎於蔡英文拒絕接受九二共識、漸進式推動台獨,以及美國對台灣越來越多的積極行動,最明顯的就是國會對台灣事務的更多投入。

一名美方人士介紹了美國國會對台灣的立場,表示美國國會中的“台灣連線”(Taiwan Caucus)是僅次於以色列的國會第二大團體,百分之40的眾議員及百分之33的參議員都是“台灣連線”的成員,這個團體的成立就是為了要組織對台灣的支持,它是跨黨派的,對國會成員來說,支持台灣沒有什麼政治風險,因為台灣一般被視為是美國的緊密朋友,是一個民主模範,也是重要的貿易夥伴,“許多有關台灣的決議案並沒有約束力,它們授權或鼓勵行政部門採取一些它本來就有權力採取的行動。”

一名中方人士認為,雖然台海安全風險在增加,但情勢尚未到達危機的程度,原因在於:1)蔡英文尚未像陳水扁那般明目張膽地追求台獨;2)特朗普政府在落實國會決議案方面採取相對謹慎的態度;3)北京當局抗拒公眾對於統一更具急迫性的呼聲,反而將和平發展的統一道路置於優先。

中國軍機飛越海峽中線發出信號

此外,針對一架中國空軍殲-11戰鬥機飛越海峽中線時間長達43分鐘一事,美方人士認為這個時間長度意味這個越界並非意外,但中方提出的理由包括:回應美國軍艦穿越台海更為常態並公開、美國放寬對台灣總統過境限制、蔡英文逐步推動台灣與中國大陸分離,以及美國據報將售台F-16戰機等。報告說,“中方所有理由的共同點,就是這個越界是有意之舉,意在對兩岸情勢發展發出不滿的信號。”

不過多位美方與會人士“阻止被他們認為是中方試圖為美台非官方關係界定範圍的做法”,他們說,美台之間的事務是由美台來界定,不受中國支配。

誰在改變現狀

多名中方與會者認為,特朗普政府對台灣採取了一些北京非常關注的動作,例如特朗普候任總統時與蔡英文通電話,他們還問說,美國官員關於台灣對美國有“戰略重要性”的說法究竟有何意義,以及台灣在美國印太戰略中有和角色。

美方與會人士承認,以往美國官員“比較不願意用台灣對美國具有'戰略重要性'”的說法來表述美台關係,但台海情勢的改變導致華盛頓對這個議題的做法更為直接,“華盛頓視中國大陸對台灣的作為不符比例原則”(not proportional),而且北京對台灣的做法“侵犯(impinging on)到美國的利益”。

一名與會台灣人士說,北京利用所有手段“孤立、羞辱並懲罰台灣”,海上和空中的繞島演訓顯示北京越來越獨斷和無耐心,這名人士同時指稱,殲-11戰機飛越台海中線是一個改變現狀的舉措,非常“危險、魯莽和挑釁”。

對美中台的建議

一名美方人士提出的建議包括:

--各方採取克制避免意外,尋求在現有框架上進行兩岸、美台及美中交流;

--北京與台灣重新建立一個“權威秘密管道”(back-channel),以減低意外並,緩解情勢意外升級的風險;

--在台灣總統選舉前,北京減少解放軍在台灣周邊活動

--北京主動與台北接觸,促進雙方務實合作,例如應對非洲豬瘟爆發的問題;

--蔡英文遵守她在就職演說中做出的承諾;

--台北方面教育台灣民眾指認假信息,並通過規範流入政治活動資金的相關法律;

--華盛頓公開表達美國對反對台獨、反對兩岸任一方片面改變現狀的一貫立場;

--對於美國國會鼓勵行政部門在美台非官方關係上採取超過現有框架的作為上,特朗普政府應堅持反對立場。

台灣牌與台灣陷阱

不過中方人士警告美國不要打“台灣牌”(Taiwan card)、不要掉進“台灣陷阱”(Taiwan trap),就是讓台灣追求分離活動,但卻要美國去救它。一名中方人士提出“三不”建議:不要低估北京對統一的優先排序、不要誇大中國威脅或稱是中國大陸單方面在改變現狀、不要過度打台灣牌來圍堵中國或挑戰其崛起。

對於2020年台灣總統選舉,與會人士的普遍共識是,如果民進黨和國民黨都推出有力候選人,台北市長柯文哲不會有機會贏。一名具藍營背景的與會者警告說,中國對台灣選舉的干預會傷害而非幫助北京偏好的候選人,中方人士則駁斥北京干預2018年台灣地方選舉的說法。一名美方與會者建議蔡英文政府,將中國干預選舉的證據公開,一方面防止未來的干預,同時也可以教育台灣民眾。

報告最後說,儘管在可預見的未來兩岸關係少有令人樂觀的理由,不過各方都對謹慎管控兩岸分歧、避免未來一段時間發生危機表達了希望。

參與這次二軌對話的學者專家及前官員,美方除了美國外交政策全國委員會的紮格利亞(Donald Zagoria)等多位專家外,還包括執筆者何瑞安、約翰·霍普金斯大學訪問教授卜道維(David Brown)、美國在台協會主席莫健(James Moriarty)及前主席薄瑞光(Raymond Burghardt)、前國務院亞太副助卿董雲裳、戰略與國際研究中心葛萊儀;中方包括澳門大學王建偉、復旦大學信強、中國國際問題研究院阮宗澤、清華大學楚樹龍;台灣方面有台灣國防安全研究院林正義、遠景基金會劉世忠、淡江大學何思因、民進黨駐美辦公室主任彭光理( Michael Fonte)等。

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