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美中台二軌對話澄清意圖 報告稱北京與台北急需權威溝通管道


美國海軍公佈的照片顯示“基德”號阿利·伯克級導彈驅逐艦在當地時間2021年8月27日例行穿越台灣海峽的國際水域。
美中台二軌對話澄清意圖 報告稱北京與台北急需權威溝通管道
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美國智庫一份關於台海兩岸關係二軌對話新發布的報告說,台海兩岸關係過去一年來持續惡化,現狀正在加速腐蝕,北京和台北沒有對話導致許多聲明和信號被錯誤解讀,在缺乏官方對話的情況下,雙方有迫切需要尋找更多權威的非正式溝通管道。

長期致力於美、中、台三方二軌對話的美國外交政策全國委員會(NCAFP)星期五(12月17日)發布了一年來台灣、中國大陸及美國學者在該智庫組織的視頻討論中對台海情勢及兩岸關係的看法做出的結論。最近一次對話是11月有關台海現狀以及與會者如何看待台海軍事化的問題。

二軌(Track II)對話是指有由政府官員及學者參與的對話。

台海現狀快速腐蝕中

由前美國國務院東亞副助卿董雲裳(Susan Thornton)撰寫的報告說,台灣、中國大陸和美國學者認為,“台海現狀正在加速腐蝕,三方發出的許多信號被錯誤解讀,非常急迫的是三個首都的官員清楚並經常地確認已宣示的政策,停止在這方面猶豫不決,尤其是新冠疫情已進一步限制了明確和頻繁溝通。”

與會人士一致表達了對台海議題日益軍事化及各方意圖的擔憂。中國學者說,北京試圖向國內確認,它仍然在台灣議題上佔上風,能夠保持耐心並為“任何可能情況”做準備,但那對台北來說卻是一種脅迫性的恫嚇做法,也促使美國強化威懾能力。

台灣和美國與會者說,他們的政府在謀求保持現狀,沒有改變任何政策;但北京觀察人士卻認為美台的做法是在悄悄試圖打破過去的承諾,對於他們是否遵守現狀並不信任。中國與會人士預料,北京將持續對美台那些作為做出反應,這也加深了誤讀和不信任的循環。

三方皆須確認維持現狀承諾

報告說,綜合各方看法得到的結論是,目前沒有任何現狀的改變能有利於任一方,但三方卻正在挑戰現狀的框架;由於台海一方增加威懾會引起另一方相應也增加威懾,各方都有必要做出清楚和持續維持現狀的再保證;華盛頓、台北和北京的領導人有責任清楚闡明過去40年來長期與成功安排的政策,同時以明確的文字和行動表明這些政策並沒有改變;這些安排有賴於模糊,這個模糊必須透過外交方式加以保留。

與會學者也認為,中國大陸、美國及其盟友在台灣周邊的軍事活動及武力展示頻率應該減少,也有必要通過權威的私下溝通來解決軍事信號的不良溝通循環;三方領導人公開發出的信息應該以確保台海緊張得以管控為重點。最後一點是,在缺少官方對話的情況下,所有人都應該做最大的努力來尋找更多非官方溝通管道及人民之間的交流。

報告說,在最近幾次討論中明顯可以看出,各方發出的聲明和信號被錯誤解讀,三方對於其他方是否、如何及為何挑戰現狀有各種不同看法,而且台海局勢正在被軍事化和惡化,沒有改善的前景。

錯誤解讀信號

報告寫道:“美國和台灣與會者堅稱'台海現狀'仍然存在,儘管受到中華人民共和國的挑戰,但中國大陸與會者則認為,現狀持續受到美國和台灣的嚴重破壞。”

台灣學者指認了三個中國正在改變台海現狀的領域:軍事侵擾和釋放威脅信號的增加(今年700次對比去年380次)、不同形式的經濟施壓(例如最近禁止蓮霧及釋迦輸入)以及對一些被視為支持台獨的台灣官員(及其金主)的製裁。

中國與會者則認為,蔡英文2016年拒絕承認“92共識”是對台海現狀最嚴重的衝擊,最近台灣官員支持台獨的言論以及蔡英文10月關於中華人民共和國及中華民國互不隸屬的講話,更被他們認為是在推進“兩國論”和追求國際承認。

中國學者也列舉了華盛頓改變台海現狀的作為,其中有許多從特朗普政府開始,但拜登政府也延續的做法,例如售台攻擊性武器、在台灣附近的軍事操作以及升級官方接觸的級別。

不提三公報引質疑

此外,他們還指出一些拜登政府涉及台灣的新舉措,包括最近對於聯合國2758決議及北京在聯合國代表權的質疑、透露美軍在台灣訓練台灣軍事人員的消息、國會正在進行中的許多要求改變對台政策的法案、拜登政府官員明顯地不提構成美中關係正常化基礎的三個聯合公報。

“拜登的官員習慣性地在提到對台政策時只提《台灣關係法》,那並不包括美國的'一個中國'概念,只是一個單方面的國內法,不是一個國際協定,”中方人士這麼說。此外,他們也談論了美國國會代表團使用軍機訪問台灣的事,認為雖然以往也有國會代表團搭乘軍機訪問台灣,但並沒有像最近在新聞上如此強調。

中國學者認為,應妥善考慮中方對台海現狀的想法。他們說,因為特朗普政策的不可預測性,例如2016年接聽蔡英文的祝賀電話,北京認為它必須對任何可能發生的情況做好準備,也因此預測的是最糟狀況,因此目前的局勢依然緊張,北京也持續在防範突髮變化。

台海現狀核心未變

報告說,一名美國與會人士提到,台海現狀的核心——北京遵守和平統一、台灣不宣布法理獨立,以及美國的“一個中國”政策——依然沒變,問題在於目前的一些作為是否能防止這些政策的改變,從而製造出一個“自我實現”的情景,讓其中一方相信這種改變即將發生。“在這種充滿猜疑的環境下,錯誤解讀可能導致急劇的政策誤判。”

與會人士也對最近三邊領導人講話的意圖做出澄清,例如美方人士對習近平在拜習會中警告華盛頓不要“玩火”的發言。中方與會者說,這是由於中國越來越認為美國將台灣視為一個與中國競爭的戰略資產;中方則提到拜登總統、他的政府及國會議員關於美國“戰略模糊”政策是否改變的說法。美方人士說,他們的理解是華盛頓沒有意圖要改變政策。

對於中國在台海兩岸關係發出的信息,一名中國與會者提到三個重要聲明,包括習近平在中共建黨百年、辛亥革命110週年及中共六中全會的三個講話都傳達了三個主題:時間和勢頭在中國這一邊;中國對台灣的政策目標仍然是和平統一;中國必須對意外的事態發展和外國干預的最糟情況做好準備。

雖然在中國有越來越多人懷疑沒有軍事行動是否能達到統一的目標,但中國學者說,中國政府仍然會繼續強調和平統一的優先政策,因為北京視台灣“為一個政治問題而不是軍事問題”,但蔡英文卻在發出相反信息,公開宣布美國部隊在台灣訓練台灣軍隊。他們認為這麼做“破壞了中國政府關於和平統一聲明的可信度”,如果美軍公然在訓練台灣部隊,那麼中國政府任何被認為會遵守和平統一的承諾也會隨之抵銷。

北京與台灣急需溝通管道

多位與會人士對台海議題軍事化的顯著升高感到憂心,尤其是媒體關於台海衝突可能立即發生的談論。台灣學者說,台灣人民看到戰鬥機和轟炸機在台灣周邊活動自然會感覺是在受恫嚇,他們抱怨這種行為對台灣空軍和飛行員造成的負擔,中方人士承認解放軍在台灣周邊有更多活動,但認為這與美軍的活動和對中國的抵近偵察相比卻是微不足道。

報告說,雖然與會者都認為二軌對話是有助於澄清信號和意圖的必要機制,但需要建立更多權威溝通管道,尤其是常態性的學術和其他交流受到疫情的旅遊限制,“重建台北和北京之間權威的,即便是非正式的溝通管道,將可以減少誤判的可能性。”

參與美國外交政策全國委員會11月台海兩岸二軌對話的學者包括該智庫亞太安全論壇項目主任董雲裳、前美國在台協會主席薄瑞光(Raymond Burghardt)、布魯金斯學會東亞政策研究中心資深研究員何瑞恩(Ryan Hass)、德國馬歇爾基金會亞洲項目主任葛來儀(Bonnie Glaser)、美國國會研究處亞洲事務研究員李淑珊(Susan Lawrence)台美關係研究中心及國民黨立法委員陳以信、願景基金會會長賴怡忠、東吳大學政治系教授及民進黨立委羅致政、台灣政治大學國際事務學院教授黃奎博、北京大學國際關係學院院長賈慶國、廈門大學台灣研究所主任李鵬、復旦大學台灣研究中心主任信強等人。

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