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在美中關係惡化中“撥雲見日”的美台關係


台灣駐美代表處2015年1月1日在華盛頓雙橡園舉行元旦升旗儀式。(照片由駐美國台北經濟文化代表處提供)
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正當美中兩國相互關閉彼此領事館,雙邊關係正在惡化之際,美台關係正在持續改善。近日美國副國務卿比根表示將重新檢視一個已經實施多年、對美台官方交往設立諸多限制的內部指導方針。分析人士說,美中關係的“螺旋向下”為美國對台政策創造了改善的空間。

美國副國務卿比根(Stephen Biegun)7月22日在參議院外委會聽證會上告訴德州聯邦參議員克魯茲(Ted Cruz, R-TX),他將以“朝向逆轉它的目光”重新審視(take a look at)多年來限制美台官方接觸的內部指導方針。

今年初曾提出《台灣主權象徵法》(Taiwan Symbols of Sovereignty Act)的克魯茲希望了解國務院對此議題的立場。他在推特上發文說,“正當中國共產黨持續展開孤立台灣的行動時,我們必須強化我們的台灣盟友並提供他們所需。”

克魯茲在聽證會上說,2015年奧巴馬政府在回應來自中國的要求時,禁止台灣官員和軍事人員在美國政府設施和基地上展示他們的旗幟和徽章(insignia),他已提出立法改變這些指導方針,不過這些規定也可以通過國務院從行政當局內部的決定來改變,他問比根:是否同意禁止台灣在美國展示他們的旗幟及徽章?美國如何協助台灣應對中國咄咄逼人的行為?

比根答覆說,他對這個前任政府實施的指導方針並不熟悉,不過他很樂意透過“朝向逆轉”它的目光(with an eye toward reversing it)來檢視這個指導方針。

比根還說,對於美國與台灣的關係,國務卿蓬佩奧之前已經對蔡英文總統勝選表達祝賀,並稱它顯示中華傳統及儒家社會是可以與民主相容的,“我們只希望中國人民都可以享受民主的果實”,與此同時美國仍然完全維持對《台灣關係法》及三個聯合公報的承諾,美國也持續提供台灣足夠的自衛能力,最近才宣布一筆對台軍售,是美國歷任政府中是對台軍售最多的。

佛羅里達州聯邦眾議員約霍(Ted Yoho, R-FL)對於美國國務院對美台交往設限一事非常關心,曾在國務院不願敏感文件外流的情況下,派幕僚親自到國務院翻閱相關內部文件。

對於比根準備重新檢視美國國務院與台灣交往的指導方針,約霍上星期對美國之音表示,他支持美台高層接觸,“我們真的推動美台高層官員的往來,總統對總統,只要他們想要這麼做的話。我認為還有另一件事,就是確保台灣在做的事--我們正在推動的另一件大事,就是美台之間的自由貿易協定。”

全球檯灣研究中心執行主任蕭良其在接受美國之音採訪時說,美中關係的“向下螺旋”從美國對台政策層面來看,帶來了一個可稱為“撥雲見日”(silver lining)的作用,那就是“它為美國如何做更多或解除過去限制美台關係的決定,擴大了討論的空間和更廣泛的支持。”

他說,儘管這麼做有明顯的風險,不過重要的是,現在關於美台關係的許多被提出的倡議,都是來自長期主張維持更強健和牢固的美台關係的支持者。對於指導方針是否可能隨著美國選舉而改變,蕭良其說,“有可能。”

美國國務院關於美台交往的“指導方針”是一個內部備忘錄,由美國國院發給白宮國安會、國防部等聯邦機構,再由各部門和單位執行秘書發給內部和駐外使館人員,從網絡上能公開搜尋到的指導方針,最早的版本是1990年10月3日由時任國務院執行秘書(Executive Secretary)的芮效儉(Stapleton Roy)所發出的,名稱是《台灣指導方針》(Taiwan Guidelines )。

芮效儉曾在1989年3月到1991年5月擔任國務院執行秘書(Executive Secretary),1991年7月出任美國駐中國大使。

《台灣指導方針》對美國政府官員與台灣官方的接觸,包括與台灣官員的會面地點、稱呼、信件往來、參加雙橡園及雙十活動、到台灣旅行以及接受贈禮等,都有極為詳細的規範。

2015年,當時擔任台灣駐美代表的沈呂巡在雙橡園舉行升旗儀式,台灣軍方人員穿著軍裝對青天白日滿地紅旗幟敬禮,代表處並對媒體公開發布照片,引發北京當局強烈不滿和抗議,美台關係也因此一度陷入低潮。

2017年9月,美國國務院官網被發現移除台灣的青天白日滿地紅官方旗幟,眾議員約霍(Ted Yoho)在2018年3月發表的一篇文章裡指出,他得知國務院2015年發布更新版《與台灣關係指導方針》(Guidelines on Relations with Taiwan),移除自2012年到2017年9月一直掛在國務院官網上的台灣旗幟,他認為是這個“更新版指導方針裡所出現的新規定”。

約霍還並批評時任代理國務院亞太助卿董雲裳(Susan Thornton),在她成為亞太助卿的確認提名聽證會上,答复參議員魯比奧(Marco Rubio)針對台灣旗幟被移除一事的詢問時,表示美國政策是“不在美國政府官網上展示中華民國國旗”的說法與事實不符。董雲裳的人事案因為蓬佩奧接任國務卿而發生變化,不久之後她即離開國務院。

關於《與台灣關係指導方針》,美國參、眾兩院自2016年《台灣旅行法》的提出開始就在尋求解除這個指導方針對美台官方交往的限制,並且在一些法案文字中附加國會意見,例如在國防授權法中鼓勵美台軍事人員互訪;參議員克魯茲今年2月提出《台灣主權象徵法》,允許台灣外交官及軍事人員在美國從事公務時可以展示和佩戴他們的國旗、勳章並穿著軍服。

5月4日,20多位聯邦眾議員致函美國國務卿蓬佩奧,要求他“更新與台灣之間的指導方針,包括有關行政當局高級官員旅行的指導方針以及任何有關聯邦機構如何執行這些指導方針的指示。” 議員們說,自《台灣旅行法》通過後,美台高層互訪似乎並沒有增加。

7月21日,威斯康辛州共和黨聯邦眾議員湯姆·蒂法尼(Tom Tiffany, R-WI)在2021財年國防部撥款法案( HR 7617)中提出一個關於美台交往指導方針的修正案,條文內容是“禁止使用撥款或其他法案提供資金來實施、管理或執行《與台灣關係指導方針》的文件,這個文件被包括在'給所有政府部門和機構執行秘書'的備忘錄中,這是由國務院發布,為限制台灣官員與美國國防部人員正常互動與溝通的文件。”

雖然蒂法尼的修正案並沒有在眾議院31日對撥款法案的表決中通過,不過他的修正案提出時,總部在華盛頓的台灣人公共事務會在臉書上發表聲明,希望能終結美國政府對美台高層接觸的禁令。

(FAPA)會長簡明子在聲明中指出,“過去數十年來美國國務院都會在每年秋天寄出這個備忘錄。 令人鼓舞的是,美國國會參、眾兩院通過各種立法,一直在一點一點地拆解這些美國自我設限的限制。不過對美台目前良好關係最終的展示,就是通過這個法律把這些限製做一次性的終結。”

聲明也列出一些美國國務院每年對駐外使領館發出備忘錄,提醒和指示那些駐外人員美國行政當局對他們應該如何與台灣駐外人員接觸的相關規定。

那些規定包括:美國政府官員與台灣當局者美國以外的地方會面“必須在美國政府及台灣辦公部門外進行(例如私人會議室或餐館);台灣的代表人員不能被邀請參加具有官方性質,或者美國政府設施內舉行的官方活動;為遵守美國與台灣關係的非官方性質,以及美國不承認台灣是一個獨立、主權國家的事實,台灣當局的軍事代表人員在美國或在海外的美國設施不應穿著他們的製服,“中華民國”旗幟不應在美國政府設施內展示。

在這些規定中,美國政府近年來似乎已有逐漸放寬的跡象,例如時任台灣駐美代表的高碩泰曾數度受邀到國務院參加由國務卿主持的反伊斯蘭國全球聯盟會議;白宮、國務院多次在社交媒體上主動公開美國官員或駐外大使與台灣官員的合照,如博明(Matt Pottinger)在擔任副國安顧問時在所羅門群島會見時任台灣外交部次長的徐斯儉。

就在上個月,國務院亞太助卿史達偉(David Stilwell)才在國務院會見準備卸任的前台灣駐美代表高碩泰,並且也同樣在國務院歡迎新上任的駐美代表蕭美琴。

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