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美國的一中政策到底是甚麼?


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美國的一中政策到底是甚麼?
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2022揭開序幕後美中關係未見好轉,台灣議題依然是華盛頓與北京長期糾結的分歧所在。儘管拜登政府重申美國的“一中政策”不變,但中國官方仍然指責美國試圖“歪曲和掏空一中原則”,近來美國官員關於台海議題的說法也引發一些人質疑,究竟美國對台灣與中國統一的立場是什麼?美國強調反對台海現狀被單方面改變的立場是否意在阻止中國統一?美國對台政策是否正在改變?拜登政府是否在採取實質上的“一中一台”政策?

美國國防部助理部長拉特納(Ely Ratner)上個月在參議員外委會“未來美國對台政策”聽證會上的證詞中一開始就指出,台灣安全對美國如此重要的原因是“台灣位於第一島鏈重要節點(node),是美國同盟及夥伴網絡的定錨--這個網絡從日本延伸到菲律賓再到南中國海,它對區域安全非常重要,也是護衛美國在印太地區重要利益的關鍵。”

第一島鏈節點說法引質疑

拉特納這段講話引起外界許多注意,《金融時報》12月28日一篇報導說,拉特納關於台灣對美國的重要性的聲明,與美國駐遠東司令道格拉斯·麥克阿瑟將軍(Gen. Douglas MacAthur)1950年稱台灣有如一艘“不沉的航空母艦”,對美國戰略利益極為重要的說法極為相似,拉特納也強調了台灣地理位置的重要性,稱台灣“位於第一島鏈重要節點(node),是美國同盟及夥伴網絡的定錨。”

報導說,“人們或許會記得,這是一個華盛頓終於坦承它對台灣意圖的時刻。至少在北京,這個聲明被解讀為美國已拋開所有它可能接受台灣與中國統一的偽裝。”

美國學者也對拉特納的說法提出疑問。白宮印太事務協調員坎貝爾(Kurt Campbell)上星期(1月6日)在卡內基國際和平基金會一場對話活動中,就被曾任國務院情報官及歷史學家的主持人艾倫·大衛·米勒(Aaron David Miller)問到這個十分“敏感”的問題。

美國是否接受統一須釐清

米勒說,拉特納(Ely Ratner)有關台灣是第一島鏈重要“節點”,也是美國重要戰略利益的說法,“在我聽來像是一個美國必須遵守的承諾。”他問坎貝爾,“我們是否仍然遵守一個中國政策?就是說,我們理論上能否接受統一,如果它是以和平的方式來實現?我的意思是說,雖然我很難想像如此的情況,但那是否仍然是我們的政策?”

坎貝爾首先承認正如米勒所說,“這是國家政策中一個非常敏感的元素”(This is a very sensitive element of national policy),但他沒有直接答复米勒的提問。他說,他要強調的是,“我們的立場沒有改變,它與以前的做法是一致的。我們致力於維護台海和平穩定。我們確實有一個中國政策。我們支持台海兩岸的和平對話與接觸。我們還致力於努力提高威懾力,以確保更普遍地維護這種和平與穩定。”

在坎貝爾之前,白宮國家安全顧問沙利文(Jake Sullivan)也同樣被要求就美國對中國與台灣統一的立場做出澄清。

12月17日,在美國外交關係協會的一場對話活動中,曾任奧巴馬政府國務院亞太助卿的拉塞爾(Daniel Russell)在沙利文重申美國致力於台海和平穩定的一貫政策後提問說,他很高興聽到沙利文確認美國的優先政策是要維持台海現狀,確保美國不會面對台海突發軍事狀況,但他問沙利文,“你能否澄清,你不是在提供理由說,由於和北京日益增加的戰略競爭,美國現在的政策是要阻止任何情況下的統一?”

反對武力改變現狀

目前是亞洲協會亞洲政策研究所負責國際安全事務的拉塞爾說,他知道今日台海問題的和平解決可能性不大,但“我希望你能表明,美國政府並不是在對統一的可能性關上大門,正如你也期望中國決不會認真考慮替代選項一樣。”

沙利文在答复拉塞爾的提問時從頭到尾都沒有提到“統一”這個詞。他說,拉塞爾的講法沒錯,他也感謝有機會能澄清這個部分,那就是當他提到現狀時,意思是指不能有一方單方面改變現狀或以武力改變現狀。“不過,不,我們並沒有從你剛剛所說的那個立場離開。”

沙利文繼續重申美國數十年來對台海兩岸關係的立場,那是基於一個中國政策、台灣關係法、《六項保證》及三個公報。“我並不是在發信號或暗示對那個立場有任何有意義或實質上的調整,當然更不是你問題中所指的那種情況。”

對台政策是否有變?

曾經長期擔任美國中央情報局亞洲情報官的保羅·希爾(Paul Heer)12月10日在《國家利益》網上發表文章,對拉特納在聽證會上的聲明提出疑問,他認為拉特納和同時在聽證會上作證的國務院亞太助卿康達(Daniel Kritenbrink),在他們的證詞中包含了美國對台政策“微妙和重要的轉變”,他質疑拜登政府是否在採取“一中一台”政策。

希爾說,拉特納的說法很難不讓人做出一種解讀,那就是它反映出的判斷是“台灣與大陸的統一(reunification)在任何情況下都不能被允許。如果台灣是一個重要'節點'及美國在地區安全重要的錨,那麼它決不能落入中國手中”,無論這是否是拉特納的意圖,但希爾認為,這就是北京接收到的信息,北京也將“依據這個信息重新校正它的戰略計劃。”

他說,拉特納和康達的聲明基本上是在“為華盛頓反對台灣與大陸即便是和平統一提供理由”,因為他們認為台灣不受中國控制的自治,對美國利益及地區安全極為重要。

台灣獨立非核心議題

希爾也指出,自1950年來美國即主張,台灣的國際法律地位“懸而未決”(undetermined),並例行性或至少偶爾確認美國“不支持”台灣獨立的立場,但他認為,台灣正式獨立並非核心議題,因為台灣自己經常強調它已經是一個主權獨立國家,沒有理由再採取行動進一步正式宣布獨立,因此“核心議題是,台灣是否能實現與大陸的永久分離”,而拉特納的說法影響便在於,“它為美國支持台灣(與中國)的永久分離提供邏輯”,而此一邏輯的確強調了這種分離狀態對美國是一個戰略必要。

對於拜登政府官員的表態是否顯示美國在對台政策上有所轉變,華盛頓是否反對台灣與中國統一,以及是否實質上在採取“一中一台”政策等問題,前白宮國安會中國、台灣及蒙古事務主任何瑞恩(Ryan Hass)告訴美國之音,美國最重要的利益在於台海的和平穩定。

目前是華盛頓智庫布魯金斯學會東亞研究中心資深研究員的何瑞恩說,自二戰以來,美國的持久利益就是維護台灣海峽的和平穩定,“對美國政府最有利的,就是在這個利益指引下維持堅定與一貫的政策。”

美國一中政策未變

華盛頓大學(UW)國際關係研究助理教授林于翔(James Lin)在接受美國之音採訪時指出,美國一向支持東亞地區和平穩定,自1950年代以來,這一直都意味著美國在保持一個微妙的現狀,“一方面支持台灣,另一方面也對北京的政治目標採取安撫的態度。”不過他說,美國依然保持著“一個中國”的政策。

他說,“我認為拜登政府仍然在美國的一個中國政策下運行,這個政策'體認'(acknowledge)北京對台灣的主權宣示。在實踐上,這個政策多年來一直都歷經釐清和小幅調整的過程,例如透過'六項保證'。”

關於拉特納在聽證會上的說法被一些人解讀為美國希望台灣與中國保持永久分離狀態,因為如此較符合美國的利益,林于翔表示,自1950年至今的大部分期間,“美國正式支持永久分離是北京不能接受的,也可能造成地區的不穩定,今天也依然如此。我不認為美國會單方面改變這個立場,這是因為它對地區不穩定將造成潛在風險。”

拜登政策非“一中一台”

此外,也有人認為拜登延續特朗普政府的政策、升級與台灣官方接觸,並為台灣的國際參與發聲的做法顯示美國實際上正在採取“一中一台”政策,林于翔不同意這種看法。

他說,“'一中一台'政策在實踐上將表示對現狀做更重大改變,例如支持將台灣的國際地位改為'台灣共和國'而不是'中華民國',但那並不是現在正在發生的情況。”

林于翔認為,拜登政府近來對台灣的做法,包括增加外交接觸和更公開支持台灣等,這些都是比較小幅度的改變,美國並沒有像對待其他國家一樣對待台灣。他說,“拜登的政策並不是要公然迫使北京處於一個難以在'一中一台'政策下維持的地位。”

美國圣迭戈加州大學全球衝突與合作研究中心博士後研究員詹姆斯·李(James Lee)同樣不認為拜登在謀求“一中一台”政策。

他在接受美國之音採訪時說,“我不認為拜登政府在尋求'一個中國,一個台灣'政策。拜登政府在做的是試圖以'一個中國'政策來適應台灣海峽日益加劇的緊張。話雖如此,我認為這個政策的界線是什麼仍然存在混淆,拜登政府尋找及界定那些界線的做法製造了一個誤解,以為美國現在在支持'一個中國,一個台灣'政策。”

有如裁判對主權問題保持中立

在台灣的主權問題上,詹姆斯·李說,美國對主權的實質內涵保持中立,它既不支持也不反對統一或獨立,不過“美國對於過程並不中立:它反對台海兩岸任一方單邊改變現狀。”

他說,近年來美國在台灣議題上採取更決斷的姿態是因為,華盛頓一直在擔心中華人民共和國可能會企圖單方面改變現狀,“但那並不表示美國已界定出一個對統一或獨立偏好的立場。美國就像一個裁判:它在那裡執行遊戲規則,而不是在那裡把球朝任何一個特定方向移動。”

統一過程須和平,受台灣人民支持

詹姆斯·李進一步解釋,在提到美國“ 不支持”台灣獨立時,它的意思是指美國對主權問題保持中立,不持立場,“因為'不支持'位於'反對'與'支持'的兩個極端中間,美國對中華人民共和國與台灣統一問題的立場是,它必須有台灣人民的支持:如果台灣人民支持統一,美國不會反對;不過如果台灣人民不支持統一,那麼美國就會反對以武力或脅迫來強迫台灣人民接受北京的統一條件。”

華盛頓大學的林于翔也認為,美國對台灣的立場是支持台海分歧和平解決,“這是美國戰略模糊政策的目標”,在1979年美國國會通過的《台灣關係法》第2b條款中對此有詳細規定,那就是美國認為“任何以非和平方式決定台灣前途的做法都是對西太平洋地區和平安全的威脅,也是美國的嚴重關切。”

“歷史上,在1979年以前,這保留了當時稱為中華民國的台灣與中華人民共和國之間可能通過和平方式尋求統一的可能性,美國也會接受那個可能性。不過今日台灣社會趨勢顯示,統一極度不受歡迎,這個可能性已經不再現實,我想這是所有各方都明白的。”

台灣人民對統一意見分歧

林于翔說,由於台灣民意分歧,“任何'統一'(unification)看來更有可能是來自中華人民共和國單方面的,因此它是非和平的,對美國也變得問題更大。”

儘管美國官員多次重申一個中國政策沒有改變,北京當局依然指責美國試圖“以台製華”,並且在“掏空”、“虛化”和“歪曲”中方的“一中原則”。

中國外交部長王毅12月30日在接受《新華社》等官媒採訪時說,美國違背建交承諾,“縱容鼓勵'台獨'勢力,試圖歪曲和掏空一中原則”,如此不僅將把台灣帶入危險境地,美國自己也會面臨不可承受的代價。

王毅還說,中國實現統一是不可阻擋的大勢,“台灣除了和大陸統一,沒有任何其他出路。”

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