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美國擺脫B3W陰影 分析:PGII抗衡一帶一路更務實可行


在德國舉行的七國集團峰會的領導人。

中國透過“一帶一路”倡議多年來在海外大舉興建基礎設施,擴大對發展中國家的政經影響力,已引來美國和其盟友的警覺。七國集團(G7)領導人峰會暨去年提出“重建更美好世界”(B3W) 倡議後,近日又推出“全球基礎設施和投資夥伴關係”(PGII),抗衡“一帶一路”的態勢已然升級。分析人士指出,PGII可視為務實版的B3W,可行性也較高。他們說,美國與其和中國在硬體基礎設施展開競逐,倒不如投入人力資本才更能展現美國的優勢。

七國集團領導人連續兩年在峰會上拋出海外基礎建設計劃,力抗中國的“一帶一路”。去年中,美國總統拜登提出“重建更美好世界(B3W)” 倡議,目標要在2035年前,籌措40萬億美元,來滿足中低收入國家巨大的基礎設施需求。而6月26日啟動的“全球基礎設施和投資夥伴關係(PGII)”則縮減規模,預期在5年內籌集 6000 億美元的私人和公共資金,提供給發展中國家作為興建基礎設施所需,其中,美國認購2000億美元的份額。

B3W去年挾帶總額40萬億美元的天文數字問世,一度拉抬各界對其期待,唯獨美國國內並不買單,就連本該為拜登總統政策護航的民主黨內同事也不願背書。去年12月,作為B3W計劃核心之一的近2萬億美元社會福利支出與應對氣候變化法案投票表決時,民主黨籍參議員喬·曼欽(Joe Manchin)竟跑票,讓B3W在國會遭遇重大挫折。

對此,位於美國華盛頓的智庫全球發展中心(Center for Global Development)高級研究員查爾斯·肯尼(Charles Kenny)與其同事斯考特·莫里斯(Scott Morris)今年六月投書《外交政策》指出,B3W的立法進程慘遭滑鐵盧。儘管如此,美國今年初啟動了一些B3W相關項目,但投資額加總起來不到600萬美元。

B3W雷聲大雨點小 PGII出台備受質疑

B3W雷聲大雨點小的敗筆,讓PGII甫出爐就備受質疑,尤其中國更是不斷唱衰。中國官媒《環球時報》6月28日發表社評指出:“對這個雄心勃勃的計劃,人們的第一感覺卻是美國又畫了一張大餅。事實上,美國的套路早已被人看穿了。華盛頓對全球基礎設施建設毫無興趣,再說,美國自己的基礎設施建設還有那麼多欠賬沒還上。”

對此,全球發展中心的查爾斯·肯尼在接受美國之音採訪時表示,剛出台的PGII和一年前的B3W一樣,G7領導人提出了宏大的計劃,但是卻缺乏細節,尤其是資金來源語焉不祥。他說,拜登政府還是想向國會要錢,但有了B3W的前車之鑒,國會這次買單的可能性也不高。

美國華盛頓的智庫全球發展中心高級研究員查爾斯·肯尼(照片提供:查爾斯·肯尼)
美國華盛頓的智庫全球發展中心高級研究員查爾斯·肯尼(照片提供:查爾斯·肯尼)

肯尼說:“一切都還是很不清楚,比如,錢要從哪裡來?會由哪一個機構(主導)?又將採取什麼形式來交付這筆額外的資金?還有,哪些國家可能是最大受益者?所有這些疑問,都懸而未決。”

儘管PGII一起步就疑雲籠罩,但部分分析人士相信,PGII能汲取B3W的經驗且從中修正,並在規模下修後,畫出的大餅反而較具說服力,並帶給發展中國家一個不同於一帶一路的選擇。

位於台北的政治大學外交系教授張文揚在接受美國之音採訪時表示,拜登政府去年一上台就展現“美國重返國際”的雄心壯志,B3W就是這種氛圍下的產物,可以說是美國有史以來最大規模的援外措施。

但他分析,回歸實務面,美國畢竟是個偏重個人自由發展的國家,如果改由國家挹注大筆資金來提振國內外的基礎設施,恐難取得國內民意的支持,這也是為什麼有民主黨議員陣前倒戈,扯拜登後腿的原因。

金額縮小時程縮短 PGII看似可行

張文揚指出,PGII和B3W的一大差異就是資金規模縮水,從40萬億減至6000億,且美國只負擔2000億,這反而提高PGII的可行性。因為,與其誇口天文數字讓民意心生反彈,倒不如務實將金額降到可行的範圍,降低推動的阻力。

位於台北的政治大學外交系教授張文揚(照片提供:張文揚)
位於台北的政治大學外交系教授張文揚(照片提供:張文揚)

張文揚說:“B3W想得很理想,那漸漸修(正),往大家都可以接受的地帶去移動。我的看法是,其實PGII是一個比較可行的版本,讓(美)國內人民認為,這個法案不會太過龐大、太過膨脹。”

美國哈佛大學費正清中國研究中心研究員尹麗喬(George Yin)表示,凡是美國主導的項目,背後都充滿價值觀取向,比如說,民主、透明度、性別平等和氣候變化等價值,因此,PGII和B3W有諸多雷同之處,但兩者最大的差異還是在時程規劃上。

尹麗喬說,B3W放眼2035年,是一個將近15年的長期計劃,而PGII則著眼未來5年,也提出一些確切的執行項目。他說,拜登政府這次展現出的急迫性算是一種進步。

尹麗喬告訴美國之音:“不再是畫大餅,而且15年後才吃得到。現在也是畫大餅,但可能5年內就吃得到了。你也可以說,可能先來做這5年,之後說不定又有一個更具雄心、更遠大的長期計劃,可以將PGII想成一個更短小精悍的B3W。”

發展中國家的另一個選項

中國自2013年推出“一帶一路”倡議,即將屆滿十年,美國才終於起身追趕。雖然晚了好幾年,但分析人士說,美國提供給發展中國家的是品質更高、且不會引發“債務陷阱”的選項,況且PGII與“一帶一路”也並非互相排斥。

尹麗喬表示,即便中國的“一帶一路”已經撒了約一萬億美元的資金,但仍無法滿足全球發展中國家對基礎建設的需求,PGII與“一帶一路”的良性競爭,其實是件好事,可以想成是,美中兩大強權比賽做公益,最重要的是,美中兩國都沒有要求發展中國家選邊站,或不能拿對方的錢,這就給了發展中國家更多的機會。

尹麗喬指出,基於地緣政治,美中主要的目的在爭奪發展中國家的領導地位。在此前提下,由於美國曆經了前總統特朗普的“美國優先”政策之後,美國的威信在發展中國家大幅下降,因此拜登現在只能效仿中國,慷慨灑幣提供“公共財”(public Goods),重建一個友善、且負責任強權的領導地位。

張文揚也說,美國的海外基建設施計劃除了帶給東道國硬體設施,比中國的方案更能提振當地就業率,這也是美國的優勢所在。中國許多的“一帶一路”項目,幾乎都由中國建商和工人統包興建,雖然效率很高、也能壓低成本,但卻反而變相搶走當地人的就業機會。

張文揚指出,發展中國家現在非常忌憚“債務陷阱”,這也是“一帶一路”最為人詬病之處。如今美國提供的模式,讓當地掌握財政的政府官員清楚看到,當這些公共建設完工後,所有權會真正回歸到東道國手上,而不是美國人所有。

美學者:拼基建不如拼教育

全球發展中心的查爾斯·肯尼認為,對發展中國家而言,立即落袋的資金以及眼見為憑的基礎建設,當然是最佳選項,因此,美國不得不跟著中國亦步亦趨。但他說,美國在投資和維護本國硬體基礎設施方面是出了名地糟糕,因此,遠赴國外開展基礎設施項目實在毫無意義,其實,這些建設最好是交付給美國主導的多邊經濟機構來執行,例如,世界銀行和非洲開發銀行等區域多邊銀行。

肯尼說,如果美國政府真的希望和中國展開雙邊全球開發競爭,那麼美國應充分利用自身優勢,也就是,良好且完善的大學等軟實力,而非鐵路、港口或是機場等基建項目。

他強調,以人力資本為基礎的戰略競爭,受益者將不僅限於發展中國家,美國也同樣受惠,可以營造雙贏。拜登政府可以提高戰略競爭力的方法包括,縮短預約申請學生簽證的時限,為外國學者留美提供獎學金,並為非美國人提供申請聯邦學生貸款的機會等。美國還可以多資助那些為中低收入國家學生提供貸款的公司,以實際行動表明對國際競爭的支持。

他還說,美國需要通過全球合作、開放、透明和機會均等,重新致力於實現全球繁榮的願景,而不是陷入中國的遊戲規則,並從中試圖擊敗中國。在人力資本方面,美國應發揮帶頭作用,重新向學生和學者敞開大門,這才是真正由價值觀驅動的戰略競爭。

肯尼說:“美國仍然是吸引外國學生出國深造的領先者, 因為美國擁有世界上最好的大學,所以,(美國)應在此優勢上加倍下注。”

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