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邁向第六年中國主導之“亞投行”成效低於預期


亞洲基礎建設投資銀行位於北京的總部大樓。
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由中國主導創立的“亞洲基礎建設投資銀行”(Asian Infrastructure Investment Bank, 亞投行)自2016年正式運轉至今即將屆滿5週年。透過此一國際金融組織,中國一度展現出要爭取亞洲金融霸主地位和發言權的雄心。但五年過去了,“亞投行”成效如何?它挑戰了過去歐美所主導的國際外援秩序了嗎?

部分觀察人士認為,“亞投行”的發展並不如預期,也未曾有過任何改變投資銀行圈內生態的壯舉。尤其今年受到新冠疫情的衝擊,“亞投行”對外投融資的態度漸趨保守。他們說,中國除了疫情外,近年還深受洪災、豬瘟和美中貿易戰等“內憂外患”之苦,因此,中共黨內對國家主席習近平這類對外“大撒幣”的外援路線其實不無質疑的聲浪。

不過,也有觀察人士表示,“亞投行”之運作無異於其他多邊國際組織,並非如外界所批評地的“中國色彩濃厚”。而且其與世界銀行(World Bank)和亞洲開發銀行(Asian Development Bank,亞開行)等姐妹機構也多有合作,發揮了相當正面的地緣政治影響力。

發展未如預期

台灣金融研訓院金融研究所所長林士傑(照片提供:林士傑)
台灣金融研訓院金融研究所所長林士傑(照片提供:林士傑)

台灣金融研訓院金融研究所所長林士傑在接受美國之音採訪時指出,受限於營運和資產規模,“亞投行”的發展和美、日所主導的亞開行仍有不小差距。且觀察習近平7月底在第五屆年會的致詞,當時他未提對會員國或“一帶一路”國家的援助,反而只談多邊合作,這基調與“亞投行”創立時所設下的援助導向或提倡亞元的方向顯得保守許多。

林士傑說:“現在會員國對於亞投行的發展,不管是資產規模或者是它的經營的狀況都不如預期。就是,它的資產規模大概只有亞洲開發銀行的八分之一,如果以300億(美元)對2500億美元的規模來看,發展得不如預期。”

“亞投行”是第一個由亞洲國家主導的國際金融組織,創立目的是為了要提供亞太地區開發基礎建設的資金,促進亞洲區域的經濟一體化;且不以營利為目的,要兼顧政策目標與社會發展目標。

“亞投行”之設立劃下一個重要的里程碑,象徵中國由一個接受國際援助的國家,轉型成一個有能力援助其他發展落後國家的資助國。

“亞投行”的註冊資本為1,000億美元,前三大股東為中國、印度和俄羅斯,其認股比例分別為30.8%、8.7%和6.8%左右,但截至9月底的最新財報顯示,該行資產只有約308億美元,而負債也高達近107億美元。

“紅色資本主義”(Red Capitalism)一書的共同作者傅立澤.霍伊(Fraser Howie) (照片提供: 傅立澤.霍伊)
“紅色資本主義”(Red Capitalism)一書的共同作者傅立澤.霍伊(Fraser Howie) (照片提供: 傅立澤.霍伊)

成立5年來,“亞投行”的會員國已由57個創始國幾乎倍增至103國。其中,七大工業國(G7)中,英國、法國、德國、意大利和加拿大都已相繼加入,只有美國和日本仍處於圍堵的態勢。且據習近平指出,“亞投行”5年來已為會員國提供了貸款總額達200億美元的基礎建設投資。

對此,《紅色資本主義》(Red Capitalism)一書的共同作者傅立澤.霍伊(Fraser Howie)說,國際組織的成員國當然越多越好,不過,會員數多寡與其成效不一定有絕對關聯。他說,“亞投行”這些年對亞洲基建的貸款融資相當審慎、但也相對保守,幾乎沒能如當年外界所言之誇誇地會挑戰到世界銀行和亞開行的地位。

中國沒有魔法棒

霍伊向美國之音表示:“它沒有做出什麼改變投資銀行圈生態或版圖(game changer)的創舉。我們必須切記,中國並沒有什麼魔法棒(magic wand)、可以揮一揮就馬上改變現存既有的諸多問題。”

位於新加坡的霍伊說,針對國際投行業務,中國是後起之秀,本來要挑戰既有秩序或國際典範就有一定的困難度。再加上,亞洲需要融資的基建案雖多,但真正高品質的好案子並不多。他說,相較之下,中國國企銀行對中國公司在“一帶一路”沿線的融資案就積極多了,雖然,陸續有好幾個聯貸案都已出現了問題。

不管是“一帶一路”、還是“亞投行”的投融資案,中國的“大撒幣”時常招致引發借貸窮國落入“債務陷阱”的批評。

對此,霍伊說,借貸國的債務危機不盡然是“亞投行”所引發的。但相較於已開發國家的新冠疫苗注射進度,亞洲新興國家的經濟不僅受創嚴重、而且還要很長一段時間才能完成疫苗注射、真正脫離新冠疫情的陰影,這對沒有債務豁免(debt forgiveness )經驗的中國來說,可能無法完全掌握借貸風險,再加上,缺乏與這些借貸國交涉的經驗,未來的處境應該非常棘手。

林士傑則表示,新冠疫情明顯降低了借貸國的還債能力,使得“亞投行”上半年的獲利和資產都出現嚴重的減損或者呆帳。由於,其資產規模並未如預期那樣快速擴張,因此,“亞投行”要以現有規模去應對目前的資產和獲利減損,林士傑說,可能難為,這或許也是逼使北京當局做出“亞投行”要改採保守策略的原因,尤其面對有資金需求的借貸國,其國家信用評等和債信一再因疫情慘遭下調。

大撒幣引發路線鬥爭

除了嚴峻的國際經貿環境,中國境內因疫情、洪災、豬瘟、民企激增的財務危機所引發的動盪,也有待政府撥出資金紓困。在此前提下,林士傑說,習近平此時若還在對外慷慨撒幣金援,中共黨內對此難免不無微詞,而這樣的路線之爭也恐影響到他未來的政治地位。

林士傑說:“我相信,現在中國內部對於到底是不是要繼續金援這些新興國家,其實已經有兩派看法,甚至它會變成一個政治鬥爭的手段,就是說,如果你(習近平)的路線遭受到質疑,沒有先顧國內的經濟、先把體制穩住的話,那可能就會對當局的政治地位會有一些影響。”

林士傑說,目前“亞投行”策略調整的跡像不明,不過,其發展前景應該和中國的內外局勢息息相關。雖然習近平倡昌言多邊合作,但本質上處於競爭關係的“亞投行”和亞開行未來是否有機會合作,要看美國和日本的態度。

霍伊則說,面對第三世界國家的永續發展或醫療體系的建立,兩大亞洲投行確實責無旁貸、應該攜手合作,但“亞投行”的中國色彩濃厚,其透明性和獨立性也屢遭質疑,再加上,全球對中國的信任度持續降低,這些都為其未來的發展帶來挑戰。

亞洲基礎建設投資銀行新聞局局長Laurel Ostfield(照片提供: 亞投行)。
亞洲基礎建設投資銀行新聞局局長Laurel Ostfield(照片提供: 亞投行)。

對於觀察人士的針貶,“亞投行”新聞局局長Laurel Ostfield以書面方式回覆美國之音的採訪,她說,拿成立只有5年的“亞投行”和成立已有50年的“亞開行”對比並不公允,是“蘋果比橘子”。至於貸款策略保守,她說,那是因為“亞投行”重質不重量。

她說:“針對我們所經營的國家,我們的成功最終將取決於我們對其經濟、社會和環境永續度所帶來的影響力。”

Laurel Ostfield表示,“亞投行”會定期評估內部政策,以期做得更好並追求更高的透明度。

至於來自印度和孟加拉等國環保人士的抨擊,她也回覆:“亞投行”設有“開門政策(open door policy)”和機制,也就是,所有受到基建案衝擊的相關利害關係人都可以直接向該行投訴。針對這些投訴,她說,亞投行會成立小組與客戶密切監測該計劃之執行是否符合該行對環境和社會保護的方針,若有違背處,也會介入調查,不會置之不理,針對部分計畫的賠償方案也會在網站上公諸於眾。

真正的多邊國際組織

世界政策研究所高級研究員詹姆斯諾特(James Nolt)(照片提供: 詹姆斯諾特)
世界政策研究所高級研究員詹姆斯諾特(James Nolt)(照片提供: 詹姆斯諾特)

相較於負面評語,世界政策研究所高級研究員詹姆斯諾特(James Nolt)和澳大利亞國立大學經濟學教授德賴斯代爾(Peter Drysdale)則對“亞投行”的評價正面,兩人皆認為其運作和其他國際金融組織,如亞開行或世界銀行,並無不同,是真正的多邊國際組織。

位於美國的詹姆斯諾特向美國之音表示,“亞投行”雖才創立不久,但就會員數來看,已經是全球第二大的投資銀行。雖然其貸款審核過程嚴謹,使得它的融資總額度遠落後亞洲國家的成長速度,但他說,“亞投行”這幾年的投融資額一直在快速成長,未來五年的投資組合規模應該還會持續擴大。

詹姆斯諾特同意,新冠疫情的確影響了借貸國的還款能力,但他認為,各國應該也會相對應地遵節支出或找其他財源。至於債務陷阱,他說,這是所有國際金融組織普遍都可能會面臨的苛責,但一般而言,大部分的基礎建設都有助於經濟發展,因此,未來挹注的進帳大多能用來還債。不過,他說,部分項目可能因為經濟衰退、貪污或執行不力而導致敗局,但那得視個別狀況的發展。

他認為,基建需求龐大的亞洲現在有兩大金融組織來提供貸款援助,這是很正面的發展,雖然其背後的主導國各異,而且新成立的“亞投行”的透明度也還有待加強。

據南華早報報導,“亞投行”在印度及孟加拉的投資建設計劃,曾遭當地的環團人士怒批為“不透明、又危害環境”,且造成計劃附近數以百計的家戶人口被迫出走,又不給付賠償金。

他說:“(亞投行的)透明度或許不理想,但考量到,大多數的國際投資其實都透過透明度更低的私人銀行,所以,即便其還有改善的空間,但我(仍然)認為,亞投行目前的運作其實和其他銀行並無差異。不同的是,中國認股超過四分之一,因此,具有較高的主導地位。”

亞洲基建資金需求高

據亞開行於2017年發布的《應對亞洲基建需求》報告指出,2030年前,亞太區的基礎設施建設投資資金需求預估超過26 兆美元,平均每年有超過1.7兆美元的資金需求。

詹姆斯諾特也提醒,外界不應誇大“亞投行”的作用,畢竟大部分的國際投資案都主要由民營銀行承貸,“亞投行”等國際組織所扮演的角色不過是擔保貸款或者提供補充性貸款。

澳大利亞國立大學經濟學教授德賴斯代爾(Peter Drysdale) (照片提供: 德賴斯代爾)
澳大利亞國立大學經濟學教授德賴斯代爾(Peter Drysdale) (照片提供: 德賴斯代爾)

德賴斯代爾教授則說,“亞投行”雖由中國主導,但其運作和其他多邊國際組織一樣,必須向理事會負責,而且也大致和“一帶一路”脫鉤。

“亞投行”成立之初,外界普遍質疑,其主要的成立宗旨是要為北京當局所倡導的“一帶一路”提供戰略和融資服務。不過,“亞投行”行長金立群近期在外媒訪問中特別澄清,中國祇是“亞投行”的成員國一員,且“亞投行”不向中共負責,而是對理事會負責;理事會現由該行82個正式成員國的高官組成。

中國籍的金立群在加入“亞投行”前曾任中國財政部副部長,也曾在世界銀行和亞開行任職過。他於7月獲連任,開展其第二個五年的任期。

另外,德賴斯代爾教授說,不管在政策面、融資管理、還是藉貸國的核款,“亞投行”都和其他國際金融組織已建有合作管道,而且有高度的意願進一步深化合作。

德賴斯代爾向美國之音表示:“我認為,亞投行就其內部事務、其與姐妹機構之關係的經營,諸如亞開行和世界銀行,都表現得像一個合作性很高的多邊組織。”

單就此一面向而言,德賴斯代爾認為,中國透過“亞投行”正在發揮很正面的地緣政治影響力。

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