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誰能搶先加入CPTPP? 台海兩岸新挑戰


跨太平洋11國2018年3月8日簽署《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》(CPTPP)。
誰能搶先加入CPTPP? 台海兩岸新挑戰
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中國和台灣於9月中旬先後遞交申請,要加入由日本、澳大利亞等11國合組的《全面與進步跨太平洋夥伴關係協議》(CPTPP)。儘管入會之路漫長,但兩岸間已經劍拔弩張。基於“一中原則”,中國強力反對台灣參與任何國際組織,但台灣陸委會則反駁稱,加入區域自貿協定是台灣的國際權力,中國無權置喙。到底中國為何急著在此時入群,是要倒逼國內深化經濟改革,還是要分化美、日並阻絕美國重返CPTPP的可能性?中國此舉引發各方關注。

中國和台灣都已正式表態要搶進《全面與進步跨太平洋夥伴關係協議》(CPTPP),雙方各自遞出申請書後,各國出現兩極的反應。相較於報載所稱的日本、澳大利亞和墨西哥都對中國的入會案“面露難色”或抱持謹慎小心的態度,台灣收到的回應卻相當正面。

台灣官員:成員國支持台灣入會

擔任台灣行政院經貿談判辦公室總談判代表的台灣政務委員鄧振中在接受美國之音採訪時表示,台灣於9月22日正式遞交申請後一周來,陸續收到來自各會員國的積極反饋,其中包括新西蘭等國都表達歡迎高標準的新會員參與,日本各界更明確表達支持台灣加入。鄭振中說:“日本不管是它的政府、民間、國會都有非常明確支持的態度,不管是它過去的(或)即將就任,這些政府領導人都相當清楚地表示對台灣的支持。”

台灣行政院政務委員鄧振中(照片提供:鄧振中)
台灣行政院政務委員鄧振中(照片提供:鄧振中)

CPTPP有《跨太平洋夥伴關係協議》(TPP) 2.0版之稱。初版TPP由美國主導、也原為美國量身定做,在前總統奧巴馬(Barack Obama)的力推下,於2016年初與其他11個會員國完成簽署,地緣戰略上也有抗中聯盟的意味。惟傾向單邊保護主義的特朗普(Donald Trump)擔任美國總統後,於2017年一上任就執意退出該協議。

然而,日本接續推動,並於2018年底,促成TPP 2.0版,也就是CPTPP的簽署。但在美國缺席下,11個CPTPP成員國(日本、加拿大、澳大利亞、新西蘭、新加坡、馬來西亞、越南、文萊、墨西哥、智利及秘魯)也順勢凍結了20多項對美國有利、攸關智慧財產權保護等之要求,這反而成為現在美國要重返TPP的障礙。

早在美國主導TPP談判階段,台灣就已經表達入會意願並配合其相關規範,逐步調整國內的法令法規。例如,台灣宣佈於2021年1月1日起開放含有萊克多巴胺(瘦肉精)的美國豬肉進口,就被認為是不惜付出高昂的政治代價,也要追求貿易改革,以符合美台雙邊或CPTPP多邊自貿協議的標準。

後發先至

至於中國,最高領導人習近平則是於2020年11月20日在北京以視訊方式出席亞太經合組織(APEC)會議時,才首度表達中方將積極考慮加入CPTPP。當時,中國也才剛加入低門檻、低標準的《區域全面經濟夥伴協議》(RCEP),因此,很少人意料到,中國步伐這麼快,竟於今年的9月16日就提出申請,比台灣早了一個星期。

面對中國“後發先至”,台灣內部部分人士質疑,民進黨政府顧慮太多、拖慢進度才被中國搶先。他們尤其擔心,萬一中國搶先入會,在CPTPP以“共識決”處理新會員入會案的基礎下,台灣很可能受到已入會中國的杯葛,自此與CPTPP絕緣。

經濟自由程度仍低的中國現在竟積極申請加入高門檻、高標準的CPTPP,讓各國無不感到錯愕且充滿疑慮。

各國錯愕的是,CPTPP的前身TPP其實是美國於2015年開始主導的,當時的國際氛圍是美國宣布了“重返亞太”戰略之後,有意藉由發起此協議來團結盟友、圍堵中國,並與中國所主導的RCEP較勁。怎料,幾年後美國拂袖而去,退出CPTPP,現在反而可能迎來了中國。

中國入群動機

針對中國試圖加入CPTPP,接受美國之音訪問的各國學者普遍認為,從經濟上來看,中國對內似乎有意藉由國際壓力,倒逼國內進一步推動經濟改革。如同日本前首相安倍晉三,在TPP談判初期,借力使力,改革國內敏感的農產品進口機制。學者們說,近期中共推出一系列金融開放舉措就頗有這樣的企圖心。

南洋理工大學拉惹勒南國際研究院副教授李明江(照片提供:李明江)
南洋理工大學拉惹勒南國際研究院副教授李明江(照片提供:李明江)

在對外方面,當前美中關係緊張,在美方看似極力想跟中國“脫鉤”的現況下,分析人士說,中國申請加入CPTPP也代表其願意接受由美國所主導的國際遊戲規則。新加坡南洋理工大學拉惹勒南國際關係學院副教授李明江告訴美國之音,入群CPTPP讓中國得以凸顯其在區域經濟內的影響力,以便與美國爭霸。李明江說:“就像當年加入WTO一樣啊!國內改革推不動怎麼辦,那就下定決心去加入一個多邊的自由貿易協議,推動國內政策根本的一些變化,那麼還有就是它會有助於把中國的經濟跟其他很多國家,尤其是西方發達國家經濟綁在一起,他可以一定程度阻止(美國)脫鉤。”

劍指美國

此外,中國尋求加入CPTPP,也有大國地緣戰略的考量。位於台北的中華經濟研究院WTO及RTA中心副執行長顏慧欣認為,中國此舉在某種程度上可以阻斷美國重返CPTPP的可能性。因為,只要中國插旗成功,就算美國總統拜登(Joe Biden)打算捲土重來,美國國內的民意跟國會很可能因為他們不喜歡的中國已經入會而予以反對,讓美國陷入退群後的尷尬處境。

中華經濟研究院WTO及RTA中心副執行長顏慧欣(照片提供:顏慧欣)
中華經濟研究院WTO及RTA中心副執行長顏慧欣(照片提供:顏慧欣)

顏慧欣還說,中國申請入會或許也有在美日間製造矛盾的企圖,或是試圖離間CPTPP成員國間現今看似緊密的盟友關係。顏慧欣告訴美國之音:“因為CPTPP國家跟中國的親疏遠近關係不一嘛,他們有些國家可能相對歡迎中國,那有些國家對它就比較不友善。所以就是說,中國的申請案可能會造成他們之間的矛盾。”

儘管中國加入CPTPP的政治和經濟動機充分,但距離正式入會還有很長的一段路要走。在跨出遞交申請書的第一步後,中國接下來必須跟所有成員國一一展開磋商,解決它與各成員國間的雙邊自由貿易差異。例如,中國先前單方面禁止進口澳大利亞紅酒跟龍蝦所引發的爭端或者對葡萄酒、大麥和煤炭所徵所收的高關稅,就得設法在此協商階段解決好,CPTPP的執委會才能成立“入會工作小組”,來正式啟動中國的入會程序。日前,澳大利亞官員已經放話稱,如果中國不撤消報復性關稅,就不可能和中國進行談判。以英國近期的入會經驗來看,光此一協商階段就要耗費4個月的時間,更別說中國與各國的爭議事項比英國來得又多又復雜。

一旦入會工作小組啟動後,中國就要在首次會議上說明自己所做的入會努力及資格不足處,並在30天內提交《市場開放承諾清單》,詳盡列出各承諾的施行細節,包括要降多少稅目和稅率、金融和服務業要做多大程度的開放等,都必須在此階段一一提出、反復修正至獲得全體成員國的認可,才能展開後續的雙邊談判。

CPTPP目前是一個人口規模近5億的經濟圈,約佔全球人口的7%;而11個成員國的合併GDP 超過11萬億美元,約佔全球13%以上。

政經現況難達

CCTPP是一個被視為擁有全球“最高標準”的經濟圈,各成員國間不僅彼此取消關稅,還在市場准入、勞工權利跟政府採購等領域定有嚴格的規範。例如,屬於共產主義國家的越南,就為了入會而修改勞動法,承認工人有權組建獨立工會,這與北京一貫反對工人組織的立場背道而馳,也是中國要面對的入會障礙之一。

此外,CPTPP還要求會員國政府鬆綁其國內的法規環境、鬆綁對民間企業的決策影響力。相較之下,中國近年來在經濟領域似乎出現了“國進民退”的趨勢,中國政府也持續補貼國企、打壓民企,甚至今年來一連串打擊電子商務、私人教育培訓以及文化娛樂產業的監理整頓作為,都讓專家學者認為,中國恐怕很難達到CPTPP的高標準。位於美國弗吉尼亞州的《外交家》雜誌主編夏舒(Shannon Tiezzi)告訴美國之音,雖然中國內部確實有支持經濟改革的聲音,但官方的實際作為卻背道而馳。夏舒說:“我們最近從北京看到的每一個信號都表明,他們希望加強政府對經濟的控制,而並非鬆綁。”

外交家雜誌主編夏舒(照片提供:夏舒)
外交家雜誌主編夏舒(照片提供:夏舒)

對於中國的入會案,中國鷹派黨報《環球時報》透過社評樂觀地表示,該申請案將鞏固北京在全球貿易中的主導地位,並使美國越來越孤立。不過,夏舒看法不同,她認為,中國入會的前景並不樂觀。她說,就算撇開依舊緊繃的中澳關係、中日東海爭端、還有因孟晚舟引渡案所引起的中加人質外交危機不談,CPTPP的成員國中,除了加拿大跟墨西哥外,其他國家都已經跟中國簽有雙邊自貿協議(FTA),因此,似乎都沒有足夠的動機與實質利益要讓他們積極接納中國加入CPTPP。

顏慧欣則認為,“供應鏈安全”是另一個更關鍵的問題。她說,因為區域內各國的長期擔憂是,他們的戰略物資、甚至整體產業鏈已經過份依賴中國出口,因此,若讓中國入群恐加劇惡化這樣的趨勢。

台灣加入

相較於中國所面臨的各項障礙,分析人士普遍認為,台灣的準備較為充分,但橫在眼前的最大障礙只有一個,那就是中國。為了降低國際爭議,台灣並未在申請文件上尋求“正名”而是延續當年加入WTO時所使用的名稱“台澎金馬個別關稅領域”,但仍遭中國杯葛。中國國台辦發言人朱鳳蓮於9月29日的例行記者會中表明: “台灣地區參與區域經濟合作必須以一個中國原則為前提”,她並強調台灣以單獨關稅區身分加入WTO“不構成台灣加入區域自貿安排和雙邊自貿協議的先例”。

對此,台灣陸委會副主委邱垂正隨即強硬回應: “對外參與任何區域經濟合作及協議的談判,是台灣既有的國際權力,任何國家、任何人都無權干涉、置喙”。

中國會不會施壓與其關係較為密切的CPTPP成員國,要求他們表態反對台灣入會呢?對此,台灣政務委員鄧振中不諱言確實有部分國家在反饋中表示,他們的政府仍需內部討論,尚未做出回應。

另一方面,分析人士指出,儘管美國已經退出CPTPP,卻其實仍對中國的入會案有影響力,因為美國與CPTPP成員國加拿大及墨西哥已簽署《美墨加協定》(USMCA),其中所議定的“毒丸條款”(poison pill),就被視為是孤立中國的重型武器。該條款規定,協議中的任何一成員國與“非市場經濟國家”達成自由貿易協議,則其它成員國可以在六個月後退出並建立其自己的雙邊貿易協定。

由於中國一直未獲得國際社會承認其“市場經濟國家”的地位,因此,如果加、墨兩國想和中國達成自貿協定,就要承擔與美國自貿協定破裂的風險。

美國商務部長羅斯早於2018年就已表明,美國將在與其他國家的貿易協定中進一步推廣此類條款。換句話說,美國透過要求其他國家選邊站的策略,以期在全球貿易格局中孤立中國。

由於各方角力態勢未明,再加上英國的入會案已經跨過第一階段,因此,學者預估,無論今年的輪值主席國日本還是2022年的輪值主席國新加坡,應該都會優先處理英國入會案,至於中國和台灣的入會案還得再等一等。

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