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報告籲美加強與東南亞關係應對中國在地區日增的影響力


在離越南海岸210公里的南中國海上,從一艘越南海岸警衛隊的船上看附近的中國海警船。(2014年5月14日)
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一個新發布的報告呼籲美國新上任的拜登政府強化與東南亞的經濟關係,以應對中國在此地區日益增加的影響力。報告稱,東盟內部對於與中國關係的分歧正在擴大,美國必須投入更多關注並增加與地區的接觸來恢復東南亞國家對美國的信心。

這份由美國亞洲基金會發表的報告,指認了未來12到18個月美國在與東南亞的關係上所面臨的急迫挑戰,包括地區安全、經濟、基礎設施項目的參與,以及氣候變化等議題,並為美國新政府及國會提出政策建議。

東南亞非美中“棋子”

在亞洲基金會星期二(2月2日)為報告舉行的視訊會議中,該基金會資深主任布蘭登(John Brandon)表示,所有參與報告的研究員得到的共同結論認為,東南亞及其地區組織東盟具有本身的重要性,它們“不是美中大棋盤下的棋子”,這也是地區最重要的關切。

布蘭登說,東盟是美國第四大出口市場,也是美國在亞洲外國直接投資(FDI)的首要目的地,但經濟關係卻是雙邊關係中最弱的一環,這份報告指認了美國在此地面對的較急迫挑戰,例如氣候變化帶來的糧食、飲水和安全風險,並提出相應的政策建議提供政府參考。

不過他也坦承,這份報告沒有涵蓋的議題就是星期一在緬甸發生的政變,“確實,這對緬甸的政治發展是一個重大挫敗,這看來毫無意義,甚至還適得其反”,不過他說,目前信息還不夠完整,無法評估當地究竟發生了什麼事。

參與報告工作小組的戰略與國際研究中心東南亞事務資深研究員格雷格·波林(Greg Poling)表示,未來四年美國在此地面對較急迫的安全挑戰,包括南中國海議題、美國傳統盟友泰國及菲律賓的戰略轉向,以及中國在此地區影響力擴大,例如通過其“一帶一路”倡議參與各國基礎建設、取得對其有利戰略設施管道的問題。

北京在南中國海軍事投送能力增強

他說,中國在2017年底基本完成在南中國海島礁的軍事部署,過去四年來這些空軍及海軍基地已經都在正常運作,這從中國海警、海軍及海上民兵每天在菲律賓和越南附近海域的活動可以得到充分反映,“北京能夠每日在南中國海投送軍力的能力,與它在奧巴馬任期結束時的能力已經有急劇的不同,這也意味著東南亞國家自己的海域及法律權利,即使在和平時期也受到擠壓。”

波林說,這種情形即便在新冠病毒疫情中也沒有減緩,中國海警船去年在馬來西亞、越南附近海域活動的天數不僅沒有減少還反而增加,中國海軍釋放的信號也是如此,去年在南中國海演習的次數同樣沒有減少反而增加,因此對美國來說,要設法排除的障礙,就是美國的盟友在中國灰帶手段下不斷縮小的空間,這種沒有升級到衝突的灰帶手法為美國在應對上增加了複雜性。

不過波林也提到,雖然拜登政府才上台一個多星期,但是到目前為止表現還不錯,原本擔憂對拜登可能對中國較為軟弱的人都理解到,“整個民主黨對中國的態度已經轉變,沒有鴿派政策的空間”,尤其氣候變化特使克里已表明,美國不會為了與中國在氣候變化問題上合作而在其他與中國有競爭的議題上退縮,這也大大緩解了地區對這個問題的焦慮。

美中能否既合作又競爭

至於美國是否可能在氣候問題上與中國合作,但在其他議題,如人權迫害、香港、新疆等問題上卻譴責中國的作為,是否能與中國在朝鮮去核化問題上合作,卻譴責中國在南中國海、東中國海的作為,另一位工作小組成員,曼斯菲爾德基金會會長季浩豐(Frank Januzzi)說,這完全要看美國能與崛起,但卻在許多領域挑戰美國主導性及國際秩序的中國維持何種關係。

季浩豐說,好消息是,在氣候變化問題上,中國理解到緩解氣候變化的影響是其國家利益,美國無須提供獎勵來說服中國採取應對行動,問題在於美國是否能與中國合作與協調,發展出一套有建設性的機制來應對全球性氣候變化問題,但同時卻與中國維持有如“冷戰”形態的關係,而這個問題的答案是“不行”,“我不認為中國會歡迎這種協調,當整體關係處於被認為是敵對的時候。”

不過他說,雖然美中之間仍未達到能在氣候變化問題上合作的時候,但雙方依然有時間避免完全中斷彼此在這些全球關注議題上的協調,不僅僅是氣候變化,還有其他如朝鮮、疫情、全球健康等議題。

美國面對的急迫挑戰

這份名為“2021年美國與東南亞關係的急迫議題”的報告說,美國在與東南亞的關係所面對的挑戰包括:華盛頓缺乏有連貫性的貿易政策、美國不是東南亞基礎建設競爭的主要參與者、美國與此地區的正式安全同盟已經過時且未能反映地區復雜的安全動態、拒絕在氣候變化議題上發揮領導作用,使美國放棄在此地擁有更多影響力的機會,以及東南亞國家的領導人對重返過去的群體性作為沒有興趣,美國任何試圖使它們捲入與中國新“冷戰”的意圖將產生負面效果。

報告指出,東盟內部出現一些緊張需要美國投入更多的注意力,“尤其東盟內部對與中國關係的分歧正在擴大”,對美國的信心也不足,這是由於過去四年美國對此地區的外交關注不夠,美國必須以可靠及一致性的方式,與此地區及其重要組織東盟保持接觸。

美中競爭前線

報告也提到,在可預見的將來東南亞地區都將處於美中競爭的前線,但與此同時此地也面臨許多非傳統安全威脅,包括海洋犯罪、天然災害及恐怖主義等,不過當前對美國在此地區安全利益的立即挑戰,是南中國海問題、弱化的同盟關係,以及中國的一帶一路倡議。

對於拜登政府如何應對美國在東南亞地區的安全挑戰,報告提出的建議包括美國應建立更廣大的聯盟,讓北京為其在南中國海的惡劣行為付出代價,以及解決與菲律賓、泰國及越南同盟關係中出現的分歧。

在經濟關係方面,報告提出的建議包括建立一個美國與東盟之間的經濟論壇以加強雙方的經濟外交;提出新的或擴大原有的貿易協定,例如美國與東盟的貿易投資框架協定及簽署數字貿易;研擬一個供應鏈倡議以推進美國與東盟供應鏈的安全與堅韌;與東盟合作推動世界貿易組織改革。

在基礎設施發展方面,報告稱,過去十年來東盟在這方面的主要經濟夥伴是中國,東南亞對中國“一帶一路”倡議非常重要,雖然美國也是東盟的重要貿易投資夥伴,但美國企業對此地每年2萬億美元基礎建設的龐大投資需求沒有興趣,從戰略角度而言,美國參與此地基礎設施有其重要性,“因為這種接觸是影響力的主要來源,尤其是在面對大國競爭的情況下。”

報告建議美國透過既有資源,參與東南亞國家一些比較高能見度的基礎設施,例如能源、信息通信或其他具有優勢的項目上;強調對地方及中央政府提供的訓練、工具、軟件、信息及人員協助;持續與盟友如日本、新加坡合作,推動不同於中國投資及標準的替代選項。

在氣候變化的挑戰上,報告指出,海平面上升、極端氣候是東南亞地區6億5千5百萬人口每天都面對的威脅,美國必須將氣候變化視為對印太地區的地緣政治威脅,並開始集中資源展開國家線協調行動以緩解氣候變化帶來的傷害,可行的政策包括減緩海平面上升的問題、投資清潔能源、保護脆弱的森林以及投資於良善治理。

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