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北京虎視之下美台官方互動還有多大提升空間?


美台於美東時間2020年6月3日晚、台北時間6月4日上午舉行“虛擬太平洋島嶼對話”加強對太平洋島國新冠肺炎防疫援助。(台灣外交部照片)
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特朗普政府在台灣總統蔡英文5月20日連任就職時發出的高調祝賀,讓一些長期關注美中台關係發展的前美國官員和分析人士看到美台關係進一步提升的跡象,不過隨著特朗普政府對台灣的支持越來越公開,一些人也憂心美國高調支持台灣的做法可能反而帶來負面作用,北京當局的強勢姿態也為台海情勢的發展帶來隱憂。在北京的虎視之下,美台官方關係還能有多大的提升空間?

美國政策專家有關挺台會不會害台之爭

美國的中國事務專家最近在專門討論中國議題的《中參館》(The China File)網站上就華盛頓在提升與台北的關係的同時如何避免傷害美台實際利益展開了討論。參與者包括曾在第一線處理美中和台海關係問題的前政府官員。

奧巴馬政府的亞太事務助理國務卿拉塞爾(Daniel Russell)對特朗普政府近來一些支持台灣的做法與美國傳統上對台灣的政策是否目標一致提出質疑。

他認為,蓬佩奧及特朗普高官對蔡英文的視頻祝賀是一種通過“虛擬外交”(virtual diplomacy)將美國的“一中政策”推到極限的行動,在美中關係急劇升級之際,美國應該思考未來支持台灣的方式究竟哪些是正確的而哪些又是錯誤的。拉塞爾認為,面對北京這樣一個意識形態色彩濃厚的強硬政權,如果美方施壓力度和做事方式不對,可能反而幫不了台灣。他認為,美國應該盡可能避免不必要地激起中國的過度民族主義反應,也不應該拿台灣來作為打擊中國的工具。

不過,對拉塞爾和其他一些前美國官員類似的看法,一些長期推動美台關係正常化的人士表示無法認同。

前《台灣公報》(Taiwan Communique)主編韋傑理(Gerrit van der Wees)認為,美國的確不應該把台灣拿來當作美中之間大國競爭的喊價籌碼,但是,他6月5日在《外交家》網站上撰文指出,在過去,拉塞爾這樣的美國官員在考慮涉台議題時總是會擔心北京會有什麼想法, “很清楚的是,那些日子已經過去了。”

目前是喬治梅森大學台灣歷史及喬治華盛頓大學當代東亞事務兼任教授的韋傑理認為,在台灣等各項議題上,美國和東亞地區其他支持人權民主的理念相近國家必須有“更堅硬的脊梁骨”來抵抗中國。

美中關係陷入低谷美台關係不斷提升

一段時間來,美中兩國已經因為貿易摩擦、南中國海及其它問題而關係緊張,新冠疫情所產生的尖銳矛盾和北京強推香港國安法更使這兩個大國的關係陷入低谷。與此同時,美國稱讚台灣的防疫成效,並加大與台灣的合作,官方已經有過多次虛擬會議,這些都是之前特朗普行政當局及美國國會兩黨議員挺台舉措的延續。

特朗普上任前曾與台灣總統蔡英文通過電話,打破了外交先例,當時就曾引起美國輿論界議論美國的一中政策可能動搖。特朗普入主白宮後,陸續簽署了美國國會兩院高票通過的《台灣旅行法》、《亞洲再保證倡議法》、2019財年、2020財年《國防授權法》以及最近的簡稱《台北法》的《台灣盟邦國際保障倡與強化倡議法》。

美國行政當局與台灣官方的交流合作不斷加強。例如,2015年開始由美台合辦的《美台全球合作及訓練架構》(GCTF)到2019年3月納入了日本,後來再加入澳大利亞、瑞典,荷蘭也即將參與主辦等,這都顯示美國正在採取具體做法協助擴大台灣的國際能見度。

美國國務卿蓬佩奧、白宮副國安顧問博明(Matthew Pottinger)、國務院亞太助卿史達偉(David Stilwell)等行政當局現任高官高調對蔡英文連任總統發表賀詞,也被普遍視為美台關係緊密的具體展現。台灣外交部說,這是美國祝賀層級“歷來最高”的一次,美台關係“達到史上最佳狀態”。

北京虎視下美台關係還能更上層樓嗎?

前美國在台協會台北辦事處處長包道格(Douglas Paal)在接受美國之音採訪時說,美台關係有此進展,“美中競爭絕對是這個故事的一部分”。他認為,其它原因還包括台灣最近成功的參與式民主、經濟韌性以及對大流行病的防控。

至於這個非官方性質的關係能發展到什麼程度,包道格並不確定。他說,特朗普政府似乎在政策上有“矛盾的衝動”,“有些人想要使台灣成為針對中國的新冷戰的一部分,其他人除了改善雙邊非官方關係之外就沒有那麼大的雄心了。”

資料照片:前美國國會研究處亞太安全事務研究員簡淑賢參加《台灣關係法》40年座談會(2019年4月9日)

前美國國會研究處(CRS)亞洲安全資深研究員簡淑賢(Shirley Kan)長期研究美國對台政策。她曾經針對美國歷屆政府對台海兩岸的政策、做法及執行成效撰寫過許多報告提供國會作為政策參考,包括《美國對台軍售》、《中國/台灣:“一個中國”政策的演變》、《台灣的民主改革》以及多篇關於美中兩軍接觸及中國軍事發展的分析。

簡淑賢在接受美國之音採訪時說,在特朗普政府主政下,美國與台灣有了更為緊密的伙伴關係,“官員們(在美國在台協會以外)有直接接觸及更多高級別官方訪問,包括兩軍將領之間的合作”,蔡英文總統就職時,大家也看到蓬佩奧、史達偉和博明發表聲明與視頻祝賀。

不過她認為,美台關係還有更多改善的空間,例如長時間以來限制美台官方交往的國務院《與台灣關係指導方針》(Guidelines on Relations with Taiwan)就“絕對有必要放寬”,因為美國的目標應該是針對美台夥伴關係的執行進行“體制性的改變”,如此才能確保這種改變不受未來美國選舉的影響。

她認為,這種體制性的改變必須盡快進行,因為“這個機會之窗可能被關上,無論下一次總統選舉是誰勝利。”

推動為《與台灣關係指導方針》鬆綁

簡淑賢提出的修改國務院《與台灣關係指導方針》的建議也是美國國會一些議員正在推動、希望美國行政當局在美台關係上進一步解禁的項目。

5月4日,20多位聯邦眾議員致函美國國務卿蓬佩奧,要求他“更新與台灣之間的指導方針,包括有關行政當局高級官員旅行的指導方針以及任何有關聯邦機構如何執行這些指導方針的指示。” 議員們說,自《台灣旅行法》通過後,美台高層互訪似乎並沒有增加。

由共和黨眾議員雷申塔勒(Guy Reschenthaler, R-PA)牽頭髮起並由多位共和黨領袖連署的聯名信指出,當前全世界正遭受因中國共產黨的作為而更為加劇的大流行病的肆虐,台灣在這個危機中卻展現出它作為美國盟友的價值,“美台關係從未如此重要”,而美國前任行政當局“不必要的限制性指導方針”不斷為美台雙邊關係帶來阻礙。

信中提到,2019年眾議院已無異議通過、目前正在參議院審議的《台灣保證法》(Taiwan Assurance Act)要求任何美台關係的規定,應該在深化及擴大這個關係的考量下制定,“而且要以美台關係的價值、優點和重要性為基礎”,因此希望蓬佩奧重新審視各種為美台關係帶來不必要限制的指導方針,並且要求他提供國會目前還在執行中的指導方針。

北京是否會對台灣做出激烈反應?

美台關係上升走勢引來北京方面的憤怒反應。中國外交部、國防部和國台辦5月20日曾同時對特朗普政府官員對蔡英文的祝賀表達抗議和譴責。

中國總理李克強5月22日在人大發表工作報告時,首次沒有使用“和平統一”字眼。

隨後,中共中央政治局常委栗戰書、中央軍委參謀長李作成等人5月29日在《反分裂國家法》15週年座談會上,更對民進黨政府發出嚴厲警告,表示將“採取一切必要手段”粉碎台獨分裂圖謀。

在這個警告後,北京是否對台灣採取激烈手段甚至動武的問題引發大量議論。

資料照片: 美國卡內基國際和平基金會副會長包道格在一次活動上講話。(2017年11月17日)

目前是卡內基和平基金會亞洲項目傑出研究員的包道格告訴美國之音,北京對台灣的軍事行動“可能失敗或導致無法管控的經濟和政治後果”,這兩種情況對北京領導層都有負面影響。他說:“被逼急了,中共領導層會認為它別無選擇,不過我持續感覺到,台灣的領導人知道他們如何避免這麼做。”

​包道格還說,中國官方的表態讓他感到,中國正在試圖避免做出重大反應,因為讓北京焦頭爛額的事情已經很多了,而從北京的立場來看,台灣問題沒有容易的解決之道。

他認為,從華盛頓的立場來看,如何在推進與台灣的關係時減低來自中國的負面影響也是美國政府要考量的因素。

不過簡淑賢認為,“中國現在已經處於守勢”,新冠疫情讓許多國家認清一個現實,那就是與中國共產黨打交道已經無法再和以前一樣一切如常了,而華盛頓已確切體認到,中國共產黨政權把美國及其盟友視為對手,美國正在與其進行戰略競爭。因此她認為,要想緩解任何來自北京的負面作用,更需要加強與台灣合作。

“然而,剩下的問題是,”她說,“國際社會是否覺得今日美國的領導力更強了還是更弱了,而台灣是否能善用這個難得的機會之窗,強化自身的威懾力、防衛、經濟及政治共識。”

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