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中國屢稱美對台軍售“違反”美中聯合公報 事實為何?


美國國務院亞太助卿史達偉。
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美國政府上星期解密兩個涉台機密電報,一個是里根總統1982年給台灣的“六項保證”,另一個是美國在與中國談判1982年8月17日發布的公報中關於對台軍售的立場。這兩個電報釐清了一些歷史事實,尤其是當年美中兩國在公報中關於台灣的表述。有專家說,由於當時雙方分歧太多,因此只能在公報中分別表述自己的立場,美中兩國事實上原本就沒有對涉台議題達成協議。

8月17日,中國駐美大使館在其推特上發文,“提醒”美國38年前的當天美中兩國“簽署了八一七公報”,美國對中國做出關於對台軍售的承諾,“那些承諾仍然在我們的耳中迴響。”

解密電報釐清的歷史事實

不過,美國國務院亞太助卿史達偉在8月31日於傳統基金會的演說中宣布解密涉台電報時說,“有必要盡可能去查閱”那些歷史事實,因為“北京有習慣要扭曲”這些歷史事實。

根據這兩個最新解密的電報,以及去年8月由時任白宮國安顧問博爾頓(John Bolton)解密的里根總統關於對台軍售立場的備忘錄,有專家說,歷史事實反映出,在中國耳中“迴響”的,並不是美國在1982年8月17日做出的承諾,而是北京自己定義的美國的承諾。

前美國國會研究處(Congressional Research Service)亞太安全事務專家簡淑賢(Shirley Kan)長期為國會提供美國政府的亞太安全政策分析,著有多篇關於美國的一個中國政策沿革、對台軍售政策、歷任政府對台海兩岸重要政策、官方聲明及立場的研究報告。

中國駐美使館應被提醒

她在接受美國之音採訪時說,中華人民共和國駐美使館“有必要被提醒”的是,在1982年8月17日的公報中,“中方承諾將遵守它'爭取和平解決台灣問題(the Taiwan question)的大政方針。'中華人民共和國在1979年1月1日發表的告台灣同胞書,以及在1981年9月30日提出的九點方針中都宣示了這個政策,因此美國在公報中的聲明,都是以中華人民共和國宣示的和平方針作為前提。”

簡淑賢提醒中國大使館,由於中方對“爭取和平解決台灣問題”大政方針的承諾,八一七公報的第6點才出現下列文字:

“考慮到上述雙方的聲明,美國政府聲明,它不尋求執行一項長期向台灣出售武器的政策,它向台灣出售的武器在性能和數量上將不超過中美建交後近幾年供應的水平,它準備逐漸減少它對台灣的武器出售,並經過一段時間導致最後的解決。在作這樣的聲明時,美國承認中國關於徹底解決這一問題的一貫立場。”

根據美國在台協會(AIT)官網上的1982年8月17日《中華人民共和國和美利堅合眾國聯合公報》中文版本,簡淑賢提到的這兩段文字,出現在這個共為九點聲明的第4點和第6點中。

聯合公報的第4點原文是:

“中國政府重申,台灣問題是中國的內政。一九七九年一月一日中國發表的告台灣同胞書宣布了爭取(strive for)和平統一祖國的大政方針。一九八一年九月三十日中國提出的九點方針是按照這一大政方針爭取和平解決台灣問題的進一步重大努力。”

要連接到第6點,必須注意美國政府在第5點的聲明說了甚麼:

“美國政府理解並欣賞一九七九年一月一日中國發表的告台灣同胞書和一九八一年九月三十日中國提出的九點方針中所表明的中國爭取和平解決台灣問題的政策。台灣問題上出現的新形勢也為解決中美兩國在美國售台武器問題上的分歧提供了有利的條件。”

美國對台軍售是否違反公報

過去數十年來,北京當局在美國宣布對台軍售之後總是拿出美中三個聯合公報,尤其是“八一七公報”作為理由,指責美國違反在公報中所作的承諾,但從來不提關於公報中被美國視為重要前提的,中國“爭取和平解決台灣問題”的大政方針承諾。

最近一次,就在今年的8月17日當天,中國外交部發言人趙立堅對台灣向美國採購的66架F-16V戰機合同正式確定後再稱,“美國向台灣出售武器嚴重違反一個中國原則和中美三個聯合公報特別是'八一七'公報規定,嚴重損害中國主權和安全利益,嚴重違反國際關係基本準則。”

為何中國總是指責美國“違反”一個中國原則和中美三個聯合公報,特別是八一七公報?美國“違反”了哪一項國際關係基本準則?中國的官方說法有沒有事實根據?

霍夫斯特拉大學法學教授古舉倫(Julian Ku)在接受美國之音採訪時,對中國為何做出這種指責,以及美國的立場究竟是甚麼提出以下看法:

“從中國的觀點來說,美國在1972年同意接受一個中國原則,這包括美國最終將停止所有對台軍售、接受台灣是中國的一部分,所以他們認為這是(國際關係)基本準則的理由,就是認為那是國際間都接受的,所有人都同意這一點。所以那是為甚麼在他們的看法中,美國違反了這個基本準則。不過1982年的'六項保證'清楚表明,美國並不完全接受中國的立場。所以我認為,在他們的看法中,基本上是美國違反了他們在1972年同意的立場,所以這實際上是一個解讀的問題。”

“從美國的觀點來說,美國從來沒有接受過一個中國原則,如果那表示台灣必須是中國的一部分。美國的看法是,他們同意台灣可以是中國的一部分,但那必須由台海兩岸人民來決定,而且要有共識,並且只能通過和平的方式。所以美國對一個中國的意涵有不同的看法。所以我認為,那才是為何雙方看法不同的核心,中國認為美國違反了某些事情,但美國並不認為如此。”

多年來,美國軍事安全合作局在宣布已就對台軍售通報國會時都會表明,該批軍售符合美國《96-8號法律》(Public Law 96-8, 即《台灣關係法》)與政策規定。美國國務院政治軍事局在宣布批准對台軍售時也會提到是依據《台灣關係法》。

去年8月,在宣布售台66架F-16戰機而受到北京相同批評時,國務卿蓬佩奧的回應是,這些軍售“與美中兩國各種安排、歷史關係,以及在此基礎上的三個聯合公報保持深度一致”。

既然美中雙方的立場有根本分歧,那麼為甚麼美國不直接對北京的指責做出澄清或辯駁?

古舉倫說,多年來美國政府有時候會試圖在私底下清楚表明他們與中國的不同立場,不同屆政府過去也曾經更為強調這種區別,不過較常發生的是,“他們會淡化( downplay)這種分歧,以便讓美中兩國的關係得以前行”,因此或許可以說,為了維持良好的關係,基本上美國同意彼此存在分歧(agree to disagree),不要與中國為此而爭辯,但他們也不接受中國的立場。

中國改變軍力平衡

美國約翰霍普金斯大學高等國際研究所中國研究項目訪問學者卜道維(Dave Brown)在接受美國之音採訪時說,當他1980年代後期在國務院台灣科處理對台軍售事務時,著重的是如何落實八一七公報。當中國開始採購俄製武器後,美國最為注意的,就是如何在支持台灣取得應對的軍備時,也能遵守公報中對美國售台武器在質和量方面的限制。

不過卜道維說,當他在1992年離開台灣後,美國決定售台F-16戰機,那個決定打破了公報中關於對台軍售在質量上的的限制,而美國這麼做的正當性是因為中國從俄羅斯採購新的武器,蘇-29及蘇-30戰機,“那是在改變軍力平衡並增加中華人民共和國對台政策的軍事成分,我們的論據是那使得出售F-16戰機有了正當性。”

“但是現在有了不同的邏輯,那個邏輯就是儘管中華人民共和國仍然表示它的政策是和平統一,但那個政策的軍事成分已經變得比以往更為顯著,因此1982年公報中關於全然以和平方式為前提的限制也就不再適用。那也是一個我們都知曉的論據,里根總統已經在當時還是機密的檔案中有如此的標記。”

也因此,即便中國每一次都在美國對台軍售後指責美國違反八一七公報的承諾,“試圖讓我們感到內疚,”卜道維說,“我們遵守《台灣關係法》,並且在我們對1982年公報的理解下操作。那個理解就是,我們的克制是基於中華人民共和國遵循一個全然以和平方式為導向的統一。”

美中對台立場分歧

對於美中之間在公報上的不同理解,現為獨立評論人士的前國會研究處研究員簡淑賢對美國之音解釋說,從公報內容來看,稱美中之間的三個公報為“聯合公報”對她來說其實是一種語義上的誤用,因為它們並非雙方的“協議。事實上在公報裡,美中兩國有的是“許多、許多的分歧”,也因此在公報中,彼此發表的是“各自分開”的聲明。

“它們甚至不能稱為聯合聲明,是人們把它稱為聯合聲明,但它並不是'聯合'這個詞在語義上所指的、雙方有共同的理解。實際上美中在許多議題上有不同的理解和分歧,所以雙方才就各自的理解做出聲明,而它們正好出現在同一個文件裡。但它們既不是聯合的,也不是協議。”

其次,簡淑賢強調,“美國總統發布的聲明不具備與法律同等的效力,這是為甚麼《台灣關係法》作為美國國會兩院通過、由總統簽署生效的國家法律,才會在40年後效力仍然超越任何聲明,而國會也通過各種立法來重申這個事實,以便如果有對此不清楚之處,那就是這個法律比任何聲明更為重要。”

一中政策非一中原則

此外,對於北京當局不斷重申要美國“恪守一個中國原則”、並強調“台灣問題是中國內政”等製式說法,簡淑賢也說,美國從來沒有接受過中國的立場,美國有自己的“一個中國政策”,但如今甚至單是以“一中政策”來表述都已不夠精準。

“我們已經開始強調,尤其是在現在的特朗普政府之下,我們在講的是我們的一中政策,它是美國的一中政策,我們不是在講關於任何與中國之間的理解。 ”

簡淑賢說,這麼多年過去,許多人可能都已忘記,事實上聯合聲明裡所陳述的文字並不是協議,反而是許多的分歧,這也是為甚麼在文字上兩個政府並沒有發布“共同的文字”,那些文字本身反而是各自陳述了自己的聲明。

“所以換句話說,中華人民共和國會說關於他們對某件事的理解,例如說,台灣是中國內政的問題。不過美國接著就會有一段自己的聲明、分開的段落。所以雙方會經常地在公報裡有各自的聲明,因為他們在根本問題上沒有協議。”

里根備忘錄說了甚麼

在去年里根總統關於1982年8月17日的公報的備忘錄被解密公開後,美國在台協會在關於這個公報的網頁上又增添了備忘錄的全文。

美國在台協會說,里根在這個內部備忘錄中解釋了他在與中國發布的聯合公報裡,表達了美國對對台持續軍售一事的相關政策:

“簽署該公報前的相關會談,系基於一清楚認知而進行,以及上述對台軍售之減量,端視台海和平狀況以及中國對其所宣告之尋求和平解決台灣議題的'大政方針'之延續與否而定。”

“簡言之,美國同意減少對台軍售之意願,全然以中國持續其和平解決台灣與中華人民共和國分歧之承諾為先決條件。眾人應清楚理解,上述二者之關聯性是美國外交政策中一項恆久的必要要求。”

“此外,至關重要的是,美國對台提供武器之性能與數量完全視中華人民共和國所構成之威脅而定。無論就數量和性能而言,台灣相對於中華人民共和國之防衛能力皆應得到維持。”

在史達偉宣布最新的兩個涉台電報解密後,中國外交部發言人華春瑩在9月1日的例行記者會上重申了中方的立場,表示“一個中國原則”才是美中建立和發展外交關係的政治基礎和根本前提。

她還批評《台灣關係法》和“六項保證”是美國單方面制定,中國政府從一開始就堅決反對,它們“嚴重違反一個中國原則和中美三個聯合公報規定,嚴重違反國際關係基本準則”,也是在“粗暴干涉中國內政,是完全錯誤和非法、無效的”。

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