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日本《海洋基本計劃》重心轉向應對中國與北韓威脅


日本首相官邸本週二召集會議,決定了今後5年的《海洋基本計劃》 (美國之音記者歌籃拍攝)
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日本內閣本星期二(5月15日)決定了第三份《海洋基本計劃》來作為今後5年海洋政策的指南。日本輿論廣泛指出,因為北韓威脅和中國的海洋行動,日本的海洋政策正從重視開發資源向重視安全轉移。

日本首相安倍晉三星期二早上先在首相官邸召集了綜合海洋政策本部會議,作為海洋政策本部長的安倍說:“在海洋嚴峻局勢增加之中,政府要團結一致守護我國領海與海洋權益,同時也必須維持、發展開放與安定的海洋”。

會議后安倍再在內閣會議上提出了海洋政策本部會議的結果,獲得內閣全體同意,從而決定了未來5年指引日本海洋政策的綱要《海洋基本計劃》。

重心轉移

這份《海洋基本計劃》的最大特征是日本加強把握海洋狀況的能力,把日本以往重視開發海洋資源向重視守護領海與海洋權益安全的政策轉移。

日本內閣府發行這份85頁的《海洋基本計劃》,作為政府各部的海洋政策指南。(美國之音記者歌籃拍攝)
日本內閣府發行這份85頁的《海洋基本計劃》,作為政府各部的海洋政策指南。(美國之音記者歌籃拍攝)

日本第三次制定的這份《海洋基本計劃》明確記載了“北韓向我國經濟海域發射彈道導彈為開端的挑釁”的部份和不指名地針對中國的部份“外國船隻侵犯領海,令我國週邊海域被捲入(危險)的局勢進一步增強,海洋權益受到深刻威脅”,來說明海洋安全局勢的變化,提出通過“綜合性的海洋安全”方針,來確保領海和國家海洋權益、改善海上通道安全環境、加強用法治和規則來統治海洋秩序等綱領。

《海洋基本計劃》記載具體安全對策是“加強把握海洋狀況的能力”(Maritime Domain Awareness,簡稱MDA),包括海上自衛隊和海上保安廳等加強收集訊息的合作、活用人造衛星收集可疑船只等活動、與同盟國或友好國合作加強監視海洋的體制等方針。

安倍星期二在綜合海洋政策本部會議上強調說:“向新海洋立國挑戰,是要通過加強MDA能力等,實現綜合性海洋安全保障”。

盡管日本政府內認為,未來的主要課題是政府各部怎樣合作加強收集訊息,但一般相信《海洋基本計劃》的內容將會反映到今年12月防衛省預定修訂的《防衛計劃大綱》和海上保安廳行動方針。

第三份計劃

這份85頁的《海洋基本計劃》分作序言、第一部如何制定海洋政策、第二部政府應採取綜合且計劃性地施行有關的海洋政策、第三部有必要綜合且計劃性地推進實施有關的海洋政策、結語。第一部強調在確保海洋安全的前提下,促進海洋產業利用、充實科學知識、推進北极政策、國際合作、培養海洋人材與增進國民理解。第二部提出具體確保領海、海洋權益、海上通道、加強國際海洋秩序的安全和開發、利用海洋資源、管理水產資源等,促進海洋產業利用,也提出加強收集和共享訊息的體制,並與國際合作、推進海洋調查和研究、開發等。

第二部的小結中,還有特別關於推進保全离島及開發經濟海域的內容,包括以內閣府為主,文部科學省、農林水產省、國土交通省、環境省、防衛省配合,根據衛星圖像掌握海岸線狀況來保全和管理推進國境附近的離島,建燈台和航標、氣象和環境觀察站、自然公園等,還有推進保護珊瑚礁、清除漂流垃圾等計劃。其中分別提出無人離島和有人離島的管理,未指名尖閣諸島(中國稱釣魚島)地提出在無人離島保全和管理低潮線、推進建設物資輸送和補給的港灣等;在有人離島,內閣官房、內閣府、警察廳、總務省、厚生勞動省、農林水產省、經濟產業省、國土交通省、環境省、防衛省合作推進實現遷入人口時常高於遷出人口的狀態,並指出內閣府將研究離島所有者不明的土地和外國人獲取土地帶來的課題等,對保全和利用重要的离島土地採取必要措施。

安全危機

《海洋基本計劃》基於日本2007年以海洋立國為目標成立的《海洋基本法》由內閣官房主導制定,起步於2008年,作為開發海洋資源、保護海洋環境同時並存的計劃,以求通過開發海洋天然氣、礦物質、稀土等資源和建設海上風力發電系統、管理漁業資源等,促進富裕與繁榮,並與國際合作,確保海上通道安全和研究、開發北極等。《海洋基本計劃》作為政府相關部門各自實施的海洋事務政策的指南。

2011年東日本大地震後發生的巨大海嘯災害,令2012年4月日本第二次制定的《海洋基本法》還添加了研究防止海嘯災害等新內容,主管部門也轉移到內閣府。

2012年9月日本政府購入尖閣諸島後,中國政府船艦在尖閣諸島週邊海域巡邏成為常態,日中船艦對峙,東中國海局勢緊張。日本國際問題研究所主任研究員小谷哲男對中國船艦的巡邏說,“中國公船幾乎是常駐東中國海尖閣諸島週邊海域,初期是‘3-3-2’態勢,即每個月3次、每次3艘海警船兩小時侵入尖閣諸島日本(記者注:主張的)領海範圍。2016年8月中國幾百艘漁船、公船涌到尖閣諸島附近海域後,中國巡邏改為‘3-4-2’態勢,即4艘公船組成一隊,隨後公船加大到3000噸,2015年尾開始還搭載了機關炮。日本政府對此‘既非戰爭又非和平的事態’,加強了海上保安廳設備與權限。”

2016年6月和今年1月,日本還發現中國軍艦和潛水艇在該海域出沒,日本自衛艦機出動對峙,局勢更緊張。同時,中國在南中國海填海造島、構建軍事設施也威脅到日本的石油海上運輸安全,日本自衛隊艦艇去年也開始積極到南中國海活動。

另一方面,北韓彈道導彈技術去年增強到多次發射的彈道導彈越過日本,被相信落入日本經濟海域,海洋安全成為安倍政權近年的重大課題。

早已定案

日本發表第三份《海洋基本計劃》當天,是中國總理李克強結束訪日後3天。不過去年7月,日本經濟界最大組織-經團連就向政府提交了一份《策定新海洋基本計劃的建言》,該建言第一句是“我國是四面八方被海包圍的海洋國家,很多糧食、天然資源來自進口,進出口貨物超過99%依存海上運輸。”

5月15日安倍在他主持的綜合海洋政策本部會議上,引用了這句話,來顯示決定《海洋基本計劃》與經團連建言的因果關系。此外,東京財團、東京大學公共政策大學院、中曾根康弘世界和平研究所、海洋政策研究所、國際問題研究所,甚至與中國關系密切的_川和平財團等民間研究機構去年都先後對日本第三份《海洋基本計劃》提出了論文、建議等,在海洋安全危機中,不約而同地主張海洋安全第一的意見也反映到了這份內閣府發表的《海洋基本計劃》。時事通訊社等傳媒今年3月、4月已報道第三份《海洋基本計劃》已基本定案。

小谷指出,其實有關政府各部共享把握海洋狀況的問題,早在2012年內閣府就有“海洋賬本”、“海洋政策支援情報道具”供防衛省和海保廳共享,內閣府內閣情報調查室還适當地提供衛星收集到的圖像,但其它政府部門還沒能活用這些訊息,所以這次的《海洋基本計劃》是在過去的“海洋賬本”、“海洋政策支援情報道具”的基礎上加上衛星情報等,統籌構筑共享訊息系統。

中日關係

中國也一樣。李克強雖在日本一再形容中日關係“雨過天晴”,但他訪日後中國海警船在尖閣諸島附近海域照樣巡邏,而且日本政府還因中國在東中國海有開採天然氣的新動向,低調地向中國提出了抗議。

日本認為東中國海的日中領海海底結構相通,指責中國在海界附近開採油氣時會吸走日方海底天然氣,為此兩國曾達成共同開發的政治協議,但至今沒開始事務性談判。

李克強與安倍在東京會談後,雙方簽署了預定6月8日開始運用兩國海空聯絡機制的《備忘錄》。這個經過11年談判,尤其是東中國海緊張局勢下,日本再三敦促中國才達成的機制並沒令日本安心。日本主流傳媒、輿論廣泛指出,該機制為了回避主權爭端,沒記載適用於東中國海,只定下自衛隊與中國人民解放軍有衝突危機時直接通訊,其“實效性朦朧”。

作為海洋國家,日本曾自豪四面環海如同四面寶庫,但中國的海洋行動和對岸北韓的導彈,讓日本越來越擔心危機似四面埋伏,開發資源提升富裕與繁榮已遠不及安全重要。

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