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中國投資激增引發擔憂美國國會著手改革安全審查

  • 蕭洵

美國財政部。對外國投資進行國家安全利益審查的美國外國投資委員會(CFIUS)設在美國財政部。

外國投資,尤其是中國投資近年來增長迅速,但同時也引發國家安全方面的擔憂。對外國投資進行國家安全利益審查的美國外國投資委員會(CFIUS)在現有機制下已經疲於應對,改革成為當務之急。美國國會已經開始著手通過立法對現有機制進行改革。但是,投資安全審查改革面臨一個重要的問題,即在保障國家安全利益的同時,維持美國對外國投資的吸引力。

美國國會參議院多數黨黨鞭科寧參議員(Sen. John Cornyn, R-TX)近日提交了一項外國投資安全審查改革議案。

國會參議院多數黨黨鞭科爾寧參議員(Sen. John Cornyn, R-TX)在參議院大樓裡(2017年6月22日)

來自北卡羅來納州的眾議員皮坦吉爾(Rep. Robert Pettenger, R-NC)同時在眾議院推出相同內容的議案。兩院議案都有兩黨議員支持。

兩議案將賦予外資委更大的監管權力,可以審查較小規模的投資和合資。國會擬為外資委擴權,收緊外國投資的努力引起美國商界的關注和不同反應。

矽谷大型軟件公司甲骨文公司致函參議院版本議案的三位共同發起人,對兩院的議案表示歡迎。

據路透社報導, 甲骨文公司高級副總裁肯尼思·格盧克(Kenneth Glueck)在這封信中寫道:“我們讚賞(議案)文字能夠有限度地集中在特定的國家安全方面的擔憂,將金融目的的投資和戰略目的的投資區分開來,例如提升海外軍事能力或其他戰略目標。”

而國際商用機器公司(IBM)則敦促議員們在強化外國投資安全審查方面謹慎行事。

路透社在另一個報導中披露了該信內容。IBM在11月9日發出的這封信函中表示,擔心該法案會無必要地擴大美國外國投資委員會的職能,進而導致了常規交易陷於癱瘓。

IBM負責政府和監管事務的副總裁克里斯多夫·帕蒂拉在信中寫道:“按照目前的草案,這項法案將會把CFIUS變成一個超級出口控制機構,單方面限制美國公司在海外經商的能力,同時令外國競爭者在佔領全球市場時更為有利。”

IBM敦促議員們考慮到他們的不安,對出口管制規則加以修改。

參議院議案共同發起人科寧參議員是參議院情報委員會的資深成員。科寧11月14日在華盛頓智庫戰略與國際研究中心(CSIS)為提案進行了辯護,稱這個提案是為了應對中國的軍事挑釁。

科寧說:“除非這樣的趨勢有所改變,我們或許某一天會看到我們自己的某些技術被用來對付我們,上蒼有眼,不要讓我們和中國發生任何形式的軍事對抗。”

IBM對科寧法案的擔憂,表現出美國立法機構和行政當局在應對快速變化的外國投資境況給國家安全利益帶來的挑戰時所面臨的一個難題,即如何保護合理的國家安全利益,同時促進美國長期奉行的促進外來投資的立場。

美國一向是對外來直接投資(FDI)最具吸引力的目的地。外國直接投資在美國經濟中也起著不可或缺的作用。大約7百萬美國人的工作是經由外國直接投資直接提供的,約占美國私營部門僱員的百分之6。這些工作多屬高薪,僱員平均收入比美國私營部門平均薪資水平高出24%。

此外,外國直接投資在美國製造業部門創造的就業機會佔相當大比例,佔美國製造業僱傭總數的20%。路透社近期的一個分析顯示,2010年到2014年新創造的就業數量中,有三分之二來自於外國直接投資。

美國至今仍是外國直接投資的最大目的地。但專家們告誡說,美國不能由此而自滿,據聯合國貿易與發展大會(UNCTAD)發布的2017年世界投資報告,美國在過去16年裡,在全球吸引外國直接投資中所佔的比例下降了近4成。

外國直接投資在美國經濟中有著重要地位,同時外國投資也會潛在威脅美國國家利益。CFIUS是保障外國投資安全的守門者。這個跨部門委員會由財政部主導,還包括來自國防部、國務院、司法部和商務部的代表。

CFIUS 成立後,也曾經歷過幾次改革。

1988年,因為日本投資的湧入在美國引發擔憂,國會通過了埃克森-弗羅里奧修正案(Exon-Florio Amendment),顯著擴大了CFIUS的權力。該修正案賦予CFIUS對外國公司收購在美國經營的商業公司進行調查的職責。此外,修正案還賦予總統權力,在現有法律不足以、或不適用於解決某個交易形成的威脅時,憑藉自己的判斷中止或禁止該交易。

2007年,由於投向美國港口設施的來自中東的資金引發擔憂,國會通過了外國投資和國家安全法(FINSA),進一步強化了CFIUS的權力。那次改革擴大了CFIUS在調查跨境併購交易時可以考慮的因素,尤其是在關鍵技術、能源和關鍵基礎設施領域,情報部門的職責也更為正式。

近10年後,隨著外國投資申請數量的增長,CFIUS已不堪重負,需要更多的資源,更需要因應大量中國投資引發的憂慮,再度面臨改革。

CSIS的國際經濟政策專家馬修·古德曼(Matthew Goodman)近日在華盛頓保守智庫傳統基金會舉辦的一個有關CFIUS的討論會上說,川普政府關注亞洲,尤其是中國的貿易問題,但他認為投資問題在當前更為重要。

古德曼說,美國公司覺得中國越來越不友善,其原因有很多:經濟層面有增長迅速和勞動力成本上漲等自然力,但更多是源於政策變化、監管收緊、網絡立法,以及為和外國公司競爭的中國企業進行補貼等行為。古德曼說,這些問題導致兩方面的憂慮:競爭力方面,中國在市場准入方面沒有給美國公司對等待遇;另一個則是國家安全方面的擔憂。

國家安全方面的擔憂反映在近年大規模湧入美國的中國資金。古德曼說,2016年來自中國的投資是之前投資總量的一倍還多,並因此而引發憂慮。

古德曼說:“接下來則是中國投資的性質方面的問題,因為中國製定了非常具體的計劃,要承認他們在計劃方面很透明,說要在一系列高級領域成為主導者,包括人工智能、機器人、生物技術和航天等領域。他們在“中國製造2025”中明確了這樣的計劃。”

1980年代日本投資的湧入也曾在美國引發擔憂和反彈。古德曼認為,兩者其實有著很大的不同。他說:“日本沒有中國那麼大。它不是我們的戰略競爭者。他不是由政黨主導的國家,沒有為雄心勃勃的計劃而投入大量精力和資金。”

美國企業研究所的中國經濟專家史劍道(Derek Scissors)從2016年3月起參與了科寧議案的起草。他長期追踪在美國的中國投資。他說,過去兩年的趨勢是大多數投資來自中國,而CFIUS越來越感到力不從心。

史劍道說,中國投資激增始於2015年末,並延伸到2016年大部分時間。史劍道對中國在全球的投資進行追踪,他的計算顯示2016年中國投資美國的總額大約510億美元,是之前投入美國的中國資金總量的兩倍多;今年至今有約250億美元,雖然比去年有大幅下降,但仍是有史以來第二高年份。

但是,史劍道說大量的中國投資湧入,並不一定有利於美國。他說:“重要的是他們在獲取先進技術。重點應該放在這方面。”

他認為,要重視中國投資,不能把中國投資和來自其他國家的投資相提並論,不要想當然地認為中國投資和來自伊朗或俄羅斯的投資在威脅程度上沒差別。他說,中國時而會說,它在投資方面應該和美國在歐洲盟國一視同仁,簡直荒謬可笑。

CSIS的技術政策專家詹姆斯·劉易斯(James Lewis)9月14日在參議院銀行委員會舉行的CFIUS評估聽證會上說,隨著全球經濟環境的改變,CFIUS面臨新的挑戰,而其中最大的挑戰來自中國。

劉易斯說:“中國是一個戰略對手,在尋找途徑繞過CFIUS的保護。中國的產業政策是CFIUS的最大挑戰。”

劉易斯說,中國的目的是要擺脫對外國技術的依賴並取代美國,而這不是軍事衝突,但是對美國的安全,以及基於法治和民主規範的國際體系的未來會產生深刻影響。他說:“對美國和其他西方國家而言,最根本的問題是怎樣對一個管控經濟通過有充足資金支持的策略,創建國內產業,擠掉外國供應商的手段做出回應。”

以半導體為例,這個中國的重點產業同樣是CFIUS的一大擔憂。美國自1960年代起,在半導體製造上一直是領先者。一個強大的半導體門類對於重要技術產業的發展至關重要。劉易斯說,中國一直在試圖獲取半導體技術,過去幾年有多宗和政府有關聯的中國公司收購西方半導體公司的案例。

今年9月,川普總統阻止了有中資背景的私募股權基金Canyan Bridge Capital Partners收購美國芯片製造商萊迪斯(Lattice Semiconductor)的交易。財長努欽在一份聲明中說,川普總統下令阻止這宗交易是為了保證美國國家安全。在那之前,CFIUS曾建議阻止這宗交易。

這是自賦予總統最終否決權以來,屈指可數的總統下令阻止外資併購美國公司的案例。

劉易斯說,雖然CFIUS成功地阻擋了多起此類併購案,中國製定的通過建立起自己的公司,最終不再依賴外國半導體製造商的政策並沒有改變,將會繼續形成壓力。

川普政府今年針對中國竊取知識產權行為啟動了301條款調查,並引發爭議。儘管知識產權是美中貿易關係中長期存在的一個問題,但CSIS的技術政策專家劉易斯認為,它已經不是最主要的問題了。

中國過去通過合資企業和合作生產方式獲得技術轉讓,另一個因素是政府大力、持續的科研投入,使得中國發展起自己的創新能力,在一些技術領域甚至已經領先世界。劉易斯說,這對於全球市場和競爭來說是件好事,並有助於激勵美國重新思考在技術和創新方面過於放鬆的做法。但是,不好的方面是,中國政府在政策上以不公平的商業手段給中國的公司提供營銷和創新便利。

劉易斯說:“早就應該就這些做法和中國攤牌,但是其核心問題並非知識產權,而是美國公司在中國受到的不公平對待。中國怕的就是'互惠'一詞,它們在美國的待遇應該和美國公司在中國的待遇對等。”

這些專家們通過各種方式,在不同場合表達對中國投資擔憂的同時,也提出了許多建議。從科寧議案的反應可以看到商界的意見分歧,反對者擔心給予CFIUS更大權力,會滑向保護主義。

克雷·洛維(Clay Lowery)曾任財政部國際事務助理部長,在上一次CFIUS改革期間負責監管。他9月份在參議院舉行的CFIUS改革聽證會上提供了一些建議,包括盡量避免將交易政治化。他建議,讓CFIUS集中在國家安全方面,要避免利用它達到更廣泛的經濟政策目的。

史劍道在傳統基金會的討論中說,儘管他參與了科寧提案,起草的內容在79頁提案中的只有一頁。雖然他說由此可見外界意見對國會議員提案影響甚小,他對該提案仍抱支持態度,認為其中基本沒有有害成分,與其他版本相比是迄今最好的改革提案。

不過,他說還是要密切注意提案的變化,如果到時候從現在的80頁增加到120,就需要擔心有保護主義傾向了。

科寧參議員在CSIS演講時表示,他希望參議院在年底前就該提案舉行聽證,委員會隨即採取行動。但他承認提案進程可能會推延。

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