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“重建更好世界”的優勢何在美國啟動DFC抗一帶一路


美國國際開發金融公司(DFC)的標識
“重建更好世界”的優勢何在美國啟動DFC抗一帶一路
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七國集團上個月推出的“重建更好世界”(Build Back Better World,B3W)的基礎建設計劃,被外界視為是衝著中國“一帶一路”倡議而來的替代方案。觀察人士指出,中國“一帶一路”項目在有關國家引發的債務陷阱或搶奪當地工作機會等爭議,引發受援國高度的民怨和質疑,而美國國際開發金融公司在一些國家正面對決“一帶一路”倡議中的經驗,能為未來的七國集團B3W方案抗衡“一帶一路”倡議提供可藉鑑的經驗。

美國前總統特朗普早在2017年的國安報告中就指出,中國透過“一帶一路”倡議,斥巨額資金在沿線國家興建基礎建設,以擴大其地緣政治影響力,並間接挑戰到美國的全球領導力和國家利益。

美國版“一帶一路思維

不過,美國政府無權揮霍納稅人的錢,又得遵從自由市場的原則,因此,只能啟動新的援外模式來試圖抗衡中國的一帶一路。那就是,以政府擔保貸款來催化美國和新興國家龐大的民間資金,以共同投入當地的基礎建設,帶動其經濟成長並改善民眾生活。

美國認為,這種公私合夥的發展模式讓其得以與盟國共同致力於建立自由市場、提升基建計劃的品質和效率,並協助新興國家拒絕外部干涉他們的主權,以同步強化美國的外交政策與國家利益。

在此戰略思維下,2018年美國國會通過“2018善用促進發展投資法”(Better Utilization of Investment Leading to Development, BUILD Act),將成立近半世紀的海外私人投資公司(Overseas Private Investment Corporation,OPIC )和美國國際開發署(US Agency for International Development, USAID)下屬的發展信貸管理局合併成立了“美國國際開發金融公司” (US International Development Finance Corporation),英文縮寫是“DFC”,其投資上限倍增為600億美金、並擁有股權授權等新金融工具。DFC就此正式誕生。

DFC在官網說:“我們不同於中華人民共和國之處,在於DFC支持符合經濟可行性且以私營部門領銜的投資。這個強健的替代選項不同於特定國家所主導的投資,可以避開讓部分國家陷入債務負擔(的惡果)。”這充分點出了美國版”一帶一路”和中國版”一帶一路”的差異。

攤開DFC的工作報告,足跡遍布非洲、中東、拉美、東歐、印太區域,進行中的計劃領域涵蓋對抗Covid-19、氣候變遷、婦女經濟賦權、健康照護、科技、教育、糧食安全以及基礎建設等。根據2020年報,DFC已經在全球落實約46億美元的投資金額,其中在印太地區的7個國家的各種項目,投資金額約9億美元。

DFC在印尼

印尼是東南亞第一大的經濟體、也是DFC成立後、鎖定的第一波合作國家之一。

根據DFC在2020年1月所發布的新聞稿,DFC執行長柏勒(Adam S Boehler) 出訪印尼後,承諾在當地投資50億美元,並預期後續可以帶動4-5倍來自美國和當地企業的民間資金,共同投入各產業的建設。也就是說,未來的總投資規模可能上看數百億美元。

不過,根據DFC官網的資料,這些年來,DFC在印尼真正落實的投資案有限,和一帶一路的基建案也不構成直接競爭,而且總金額目前看來也只在1億美元上下,這和中國在2013年就和印尼簽下總值達320億美元的合作協議來比,相形失色。其中,連接首都雅加達到西爪哇省首府萬隆縣、總長142公里的雅萬高鐵,造價就高達60億美元。

對此,印尼伊斯蘭大學全球戰略研究院主任拉赫馬特(Muhammad Zulfikar Rakhmat)在接受美國之音採訪時表示,DFC若作為美國版“一帶一路”的工具,目前在印尼的投資效應有限,也無法抗衡中國龐大的銀彈攻勢。

他說,中國的一帶一路力助印尼總統佐科(Joko Widodo)實現其擴大基礎建設的競選承諾,又受到許多和中國企業保有特殊關係的親中官員的歡迎,也因此推升中國在印尼的地緣政治影響力。他認為,這也是為何去年印尼軍方據傳拒絕讓美軍P-8“海神式”巡邏機在境內著陸及加油的背後原因。

一帶一路遭民間反彈

雖然受到官方的歡迎,但拉赫馬特也說,一帶一路在印尼民間其實面臨很強的反彈和質疑,因為印尼人長期以來懷有反中情結,又對於一帶一路在鄰國斯里蘭卡造成的債務陷阱、導致其必須拱手讓出港口給中國的後果心存顧忌,尤其一帶一路雖然引入了大量資金,但由中國企業承包、又引進中國勞工的援外模式,讓印尼人覺得,中國人其實是來搶奪他們的工作機會,人們更擔心,印尼經濟會因此過度依賴中國,而且一帶一路最後獲利最多的可能是中國,而非印尼自己。

拉赫馬特說:“自從2016年以來,印尼的失業率降低的幅度非常緩慢。現在政府又允許(一帶一路的)中國投資者引進中國勞工,這帶來很多問題。在許多地方,印尼人和中國勞工間產生的衝突越來越多。”

在此前提下,拉赫馬特說,他認為,不管是美國版的一帶一路、還是G7的B3W方案,只要規模夠大,而且真正有利於印尼的經濟,應該會受到官方和民間的雙重歡迎,“至少民間的反對聲浪不致於比一帶一路來得大”。他說,這是因為過去美國人在印尼的投資都不會引進美國勞工來和印尼人搶工作,而且印尼人英文說得比中文好,其實比較適應美商公司的工作環境。

印尼不結盟B3W恐難撼動

不過,他也提醒,G7國家若試圖透過B3W來擴大其地緣政治的影響力、或結盟印尼來共同對抗中國,這可能不切實際,因為印尼傳統以來就是堅守不選邊站的不結盟( non-alignment)政策,不容易改變。

總體而言,DFC雖是特朗普前總統時代的產物,但其改組一年半以來的運作也符合拜登政府的戰略目標。

位於台北的中華經濟研究院台灣東南亞國家協會研究中心主任徐遵慈就給予DFC相當正面的評價。她向美國之音表示: “DFC提供貸款、技術支援、政治風險保險等,驅動民間拿錢帶動發展中國家做基礎建設,很重要的一點是它不是拿美國納稅人的錢,甚至還可以回饋利潤給美國政府。”

徐遵慈還說:“相較於中國是帶著自己的資金與人力,美國知道自己在海外大型基礎建設上沒有競爭力,所以會避開鐵公路、港口、機場等項目,專注在通訊、新能源等領域。”

徐遵慈指出,過去中美推行海外建設走在不同道路上,不過“一帶一路”這兩年開始轉型,比如中國在疫情爆發後開啟“健康絲綢絲路”,由疫苗援贈打頭陣,建構全球衛生治理的戰略思維,正面對決美國過去一直在從事的公衛、醫療援外項目,至於像是通訊、新能源領域慢慢也浮現“一帶一路”身影。

DFC矢志成為B3W一份子

美國總統拜登於G7峰會後表示,B3W方案將成為比中國一帶一路更為優質的選項,並且可以抵禦中國擴張。根據白宮所發布的聲明,這項由民主國家主導的、高標準、價值導向的透明基礎設施夥伴投資計劃,將幫助發展中國家改善總值超過40萬億美元的基礎設施。

值得注意的是,就在B3W出台的同一天,DFC也透過新聞稿指出,將支持這項基於價值導向、高標準和透明項目的嶄新全球基礎設施計劃,以幫助發展中國家縮小基礎設施的巨大差距。

DFC表示:“DFC的發展任務與多樣化的融資工具相結合,可以成為美國政府實現B3W計劃的重要組成部分。”

而B3W問世的兩天之後,G7各國的開發金融機構及數個多邊夥伴也進一步表示,在未來5年內,將投資非洲企業800億美元,以支持非洲的經濟復甦與成長。這是G7首次齊聚一堂,共同承諾為非洲大陸注入資金。

不過,外交關係委員會(Council on Foreign Relations)於今年3月出版的獨立報告:《中國一帶一路:對美國的影響》中,特別呼籲美國政府要進一步擴大對DFC與美國進出口銀行(US EXIM)的授權,使兩大機構更具彈性,才能和“一帶一路”競爭。

該報告指出,DFC必須優先援助中低收入經濟體,然而,“一帶一路”上約三成的受援國都被歸類為中高收入國家,導致DFC無法觸及,因此外交關係委員會建議,應該放寬DFC這類的限制,而且,DFC、美國進出口銀行也要加強與其他國的開發金融機構合作,以有效抗衡“一帶一路”的鉅額銀彈攻勢。

華府智庫威爾遜中心(Wilson Center)亞洲項目副主任麥克·庫格爾曼(Michael Kugelman)在接受美國之音採訪時也表示,DFC設立目的是為了資助發展中國家透明、公平的基礎設施項目,將其視為B3W計劃的工具是相當合邏輯的思維。不過,他也說,如果G7未來決定自行推出融資機構,可能會影響到DFC的存續。

庫格爾曼說:“或許B3W倡議將推出自己的融資機制,若是如此,DFC的定位可能就變得尷尬,甚至顯得多餘。這一切還有待觀察。”

協同作戰將成G7的考驗

DFC在發展中國家的佈局,雖然不比“一帶一路”手筆大,但是願意深入中國觸角未及的領域,也提供了發展中國家不同的選擇。DFC的經驗或許可以成為B3W的借鏡,不過,B3W並非美國自己玩的遊戲,跟中國比賽砸錢也不會是美國的初衷,G7各國能否同步協作也可能影響其未來的成敗。

(美國之音記者黃麗玲對這篇報導亦有貢獻)

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