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與’美中聯合公報’如影隨形的《台灣關係法》


台灣外交部政務次長曽厚仁(左二)及北美司司長徐佑典(左一)9月17日在機場歡迎美國國務次卿克拉奇到訪台灣。 (照片來源:台灣外交部)
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美國副國務卿克拉奇訪台引發北京當局強烈不滿與譴責,就在克拉奇訪台期間,數十架中國軍機進入台灣附近空域,更以飛越台海中線發出警告信號。中國政府反對美國與台灣官方往來,指責美國違反一個中國原則及美中之間的聯合公報。

不過專家說,對華盛頓而言,美國政府要遵守的首先是美國自己的法律,在與中國的交往中,《台灣關係法》要比美中之間的聲明或公報法律地位來得更高,近年來除了《台灣關係法》之外,美國涉及台灣的法律還包括《台灣旅行法》、《台北法》、《亞洲再保證倡議法》,美國行政當局都必須遵守。

《台灣關係法》(Taiwan Relations Act, Public Law 96-8)是美國國會在1979年,因不滿卡特政府在沒有讓國會知道的情形下與北京秘密談判建交,而經過第96屆國會參、眾兩院一段長時間的立法辯論過程後通過,並由卡特總統本人在1979年4月10日簽署,將生效日期回溯到當年一月一日的法律,由於它以國內法來規範美國與一個外國政府的關係,在美國立法中被認為是一個性質相當特殊的法律。

中國不承認台灣關係法

但是自美中建交後,中國政府始終堅持要美國遵守美中之間三個聯合公報和“一個中國原則”(one China principle),對於和1979年美中建交公報同時生效的《台灣關係法》總是視而不見,不承認也不接受其存在。

特朗普政府上台後,美中戰略競爭的大格局成形,特朗普政府的對台政策也和過去40年來有明顯的不同,在處理台灣議題上愈來愈脫離美中關係的連動框架。

“一中政策”與“一中原則”的不同

美國國務院亞太助卿史達偉(David Stilwell)8月31日在保守智庫傳統基金會發表的演說,正式釐清了美國對台灣的“長期戰略清晰”政策,清楚表明美國的“一中政策”不同於中國的“一中原則”。他說,美國長期以來執行的政策,包含《台灣關係法》、美中三個聯合公報,以及里根總統1982年給台灣的“六項保證”。

“那些事實很清楚,”史達偉說,“美國長期以來一直都有一個一中政策,那與北京的'一中原則'--中國共產黨在那之下對台灣宣示主權--有所區別。美國對台灣主權不持立場。”

史達偉強調,美國並沒有改變長期以來的政策,美國在做的只是對於同台灣的交往“做一些重要的更新”,以便能更好地反映那些政策,並對情況的改變做出回應。 “雖然一些調整非常顯著,但它們依然在我們的一個中國政策範圍內。”

史達偉提到的兩個情況,一個是北京當局對台灣日益增加的壓迫已經對地區和平穩定造成威脅;另一個就是要反映美台日益深化的友誼、貿易和富有成效的關係,“我們與台灣的關係不是我們與中華人民共和國雙邊關係的附屬。”

約翰霍普金斯大學高等國際關係研究所中國項目客座學者卜道維(David Brown)告訴美國之音,由於中國對台灣不斷加大施壓力度,特朗普政府也在加大對台灣的支持,有些做法連曾經在國務院主管台灣事務的他都感到訝異,例如美國在台協會在其社交媒體平台上貼出美台軍事合作的貼文、照片和視頻,這在以前都是難以想像的。

他說,雖然美國無法改變北京的行為,但華盛頓可以做的,是對北京壓迫台灣的作為做出回應。

“我們不能阻止他們採取脅迫行為,如果他們選擇要這麼做。不過美國自己這一方有一個選擇可以做,那就是,你是真的要讓這些中華人民共和國的行動發生而沒有任何反應,或是你可以找出一個方式來試圖回應?我認為美國政府正在找尋多種方式來回應,包括在經濟領域上、在外交支持上,以及對美國如何幫助台灣自我防衛能更加清晰。”

《台灣關係法》與美中關係有關聯

即使美國接連派衛生部長阿扎爾、副國務卿克拉奇訪問台灣,不意外地被中國政府指責是“對中方的政治挑釁”、“嚴重違反一個中國原則和中美三個聯合公報”,但美國賓州大學法學院法律與治學教授戴杰(Jacque deLisle)在接受美國之音採訪時說,美國政府並不是這麼認為。

“當然美國並不認為這麼做不符合《台灣關係法》,或是一個中國政策。過去幾年來,的確,我們看到過國會通過更多的立法,包括《台灣旅行法》和其他法案,它們並不要求,而只是敦促總統派遣更多高級別官員訪問台灣。我們過去曾經有過閣員級官員訪問台灣,所以這並不是一個新的做法。中國,當然對任何美台之間看起來像是官方、或是高級別的半官方關係,都認為是對它的冒犯。”

戴杰說,對美國來說,《台灣關係法》與美中關係是有關聯的,因為“在美國政府的看法中,它是美台關係中唯一具有法律地位的文件。它經由美國國會通過,對總統有拘束力,它對總統的拘束力只受限於美國憲法對三權分立的原則,外交事務屬於總統的權力。”

雖然總統有廣泛的外交事務權力,不過戴杰說,《台灣關係法》清楚告訴政府,與台灣維持強勁和非官方關係,而且“在許多方面,要對待台灣政府有如它是一個政府,只是不被承認而已,而且它也為美國持續提供台灣軍售提供了一個基礎。所以對美國來說,它是最重要的文件。”

中國看法與美不同

當然,中國對《台灣關係法》的立場卻與美國大為不同,戴杰說。

“在中國的看法中,《台灣關係法》是一個國內法,對國際事務或國際關係不應該有任何作用。北京視三個公報為對美國有拘束力的重要條約,不能被國內法削弱或凌駕。但美國的看法卻是180度的轉向。《台灣關係法》是具有拘束力的國內法律,三個公報只是政策聲明,不是有拘束力的條約。”

戴杰說,美國一直都遵守它對聯合公報以及《台灣關係法》規範下的承諾,不與台灣政府維持正式外交關係,也不承認中華民國政府,事實上美國一直都維持那個立場,不過從美國政府的觀點來說,那不能排除美國在不違反那個立場下與台灣有活躍的往來,“那自然也包括了官方的接觸,而那是一個會越過界線的灰色地帶。明顯的是,中國和美國對此有相當不同的看法。”

問題在於,戴杰說,以往這麼做不是一個問題,中國願意接受美國政府某個層級的官員到台灣訪問,例如不是那麼高層或重要部門的內閣部長,但是對比較重要的部門,例如國務院的副國務卿或國防部的副部長就會表示反對,而台灣何種層級的官員能到美國訪問,又是雙方另一個麻煩問題,台灣總統可以到美國但卻不能到華盛頓,其他官員則是有時候可以接近華盛頓。

“所以這經常是一個發信號的問題。美國給誰甚麼程度的接待或更高地位,或是它派誰去訪問,中國也依次,視訪問級別和整體的兩岸關係和美中關係做出多大程度的反對。”

《台灣關係法》是美國對台政策的法律基礎

依據美國在台協會(AIT)官網上中文版的《台灣關係法》,第四條第一款說,“缺乏外交關係或承認將不影響美國法律對台灣的適用,美國法律將繼續對台灣適用,就像1979年1月1日之前,美國法律對台灣適用的情形一樣。”。

在美國在台協會官網上關於“美台關係”的中文網頁上說, “與台灣維持非官方關係是美國的重要目標,與美國在亞洲推動和平和穩定的目標一致。1979年的《台灣關係法》為美國和台灣的非官方關係提供法律基礎,並彰顯美國協助台灣維持其自我防衛能力的承諾。美國主張台灣海峽兩岸之間的歧見應和平解決,反對任何一方片面改變現狀,並鼓勵雙邊在尊嚴和尊重的基礎上繼續進行具有建設性的對話。”

網頁上還說,美國在1979年1月1日將外交承認從台北轉到北京,“在1979的《美中聯合公報》中,美國承認中華人民共和國是中國唯一符合法統的政府。該聯合公報也聲明美國將和台灣人民維持文化、商務等非官方關係。美國在台協會負責執行美國對台政策。”

北京說辭與政治意涵

不過在北京當局多年來不斷覆誦一中原則、三公報的制式說法下,就連美國和其他國際媒體在涉及台灣或美台議題的報導中,也經常沿用中國官方說法而沒有察覺到其中的微妙差別,並不理解美國政府的一中政策與中國的一中原則有何不同,例如在涉及台海兩岸“統一”的問題上,有些媒體的英文報導中會直接沿用中國官方說辭“reunification”,而非許多研究台海兩岸議題的學者所使用的“unification”來做非直接引述時的一般性描述。雖然兩者翻譯成中文都有“統一”的意思,但隱含的政治意涵並不相同。

美國國務院亞太助卿史達偉在傳統基金會那場演說中要強調的重點,就是美國有自己的一中政策,而那與北京當局的一中原則並不一樣,也因此他當天宣布解密的兩個涉台電報,一個是里根總統給台灣的“六項保證”,另一個是1982年8月17日美國在聯合公報中關於對台軍售立場的表述,以還原過去美中關係正常化所涉及的一些歷史事實,“因為北京有一個習慣要去扭曲”這些歷史事實。

前美國國會研究處亞洲安全研究員簡淑賢(Shirley Kan)在接受美國之音採訪時說,“世界不能讓任何中國官方宣傳來支配相關的說辭,因為中國發布自己的說辭,所以非常重要的是,像你們這些記者、美國、澳大利亞、日本和歐洲,全世界的官員都要挑戰那個說辭。但是更重要的責任,遠遠超過你們的、我的,遠遠超過美國,或德國,或英國,或澳大利亞的責任,是台灣自己的責任。台灣人民必須說出他們自己的故事。他們必須反駁中國發出來的錯誤說辭。”

在史達偉宣布解密兩個台灣機密電報後,中國稱從一開始就反對《台灣關係法》的制定和美國的“六項保證”。

中國外交部發言人華春瑩在9月1日的例行記者會上說,一個中國原則是中美建立和發展外交關係的政治基礎和根本前提。

“美國當年單方面制定的所謂'與台灣關係法'以及美方所謂對台'六項保證'嚴重違反國際關係基本準則,粗暴干涉中國內政,是完全錯誤和非法、無效的,中國政府從一開始就堅決反對。”

她說,美方應該遵守的是一個中國原則和中美三個聯合公報規定,“而不是甚麼‘與台灣關係法’或‘六項保證’。”

外交部發言人汪文斌也在9月21日的記者會上抨擊美國,指稱美方“執意”接連派阿扎爾及克拉奇赴台,是“嚴重違反一個中國原則和中美三個聯合公報規定,是對中方的政治挑釁”,中方對此堅決反對並予以強烈譴責,必將採取正當反制措施,“美方必須為此承擔完全責任。”

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