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十年三整旗鼓 美國印太戰略仍亟待充實強化


美国海军“康涅狄格”号核动力潜艇(USS Connecticut)2021年5月27日离开位于华盛顿州的一个军港前往印太地区执行任务(美国海军照片)
十年三整旗鼓 美國印太戰略仍亟待充實強化
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十年前的這個星期,美國前總統奧巴馬啟程對亞洲進行了一次長達十天的歷史性訪問,所到之處高調宣布美國將重返亞洲,開啟了美國自冷戰以來意義最為深遠的一次國家安全戰略轉向。但是觀察人士指出,自那時以來的美國的三屆政府的言辭宣示和行動之間常常存在明顯的差距,美國外交政策的幾乎每一個要素——從外交到軍事、貿易和投資——的實施都與10年前的願望相去甚遠,這些政策並沒有遏制住中國的擴張,經濟上中國越來越佔據主導地位,甚至地區軍力平衡也正在向中國一方傾斜。

美國當年的宣誓頗為雄心勃勃,時任美國國務卿希拉里·克林頓曾幾度強調,“世界政治未來將由亞洲決定”,21世紀將是美國的太平洋世紀,美國未來十年最重要的任務就是在亞太地區增大投入。奧巴馬總統在澳大利亞議會發表歷史性的演講時指出,在未來的世紀裡,亞洲在很大程度上決定了世界將會走向衝突還是合作、進步還是不必要的苦難,“讓我們對此毫無疑問:在21世紀的亞太地區,美利堅合眾國全力以赴。”

十年來,美國三屆政府的戰略重心在這一轉向的基礎之上歷經了以“亞太再平衡”戰略、“印太戰略”、以及最近的“奧庫斯”安全聯盟為重要標誌的幾輪調整與佈局,逐漸強化與盟友的安全合作關係。

美國喬治·華盛頓大學艾略特學院外交事務院教授羅伯特·薩特說,亞太再平衡本是一個很好的戰略框架,但是沒有得到積極落實。他對美國之音說:“所以我們現在要面對的局勢比10年前要緊迫得多。”

美國智庫“戰略與國際研究中心”(Center for Strategic and International Studies)的戰略問題主任安東尼·科德斯曼(Anthony Cordesman)說,美國當年雖然宣布“重返亞洲”,但是真正的軍力部署並沒有發生重大變化,部分原因是反恐戰爭。

他對美國之音說:“實際上直到特朗普政府才出現了戰略改變。我們在2017年制定了新的國家安全戰略,在2018又發布了《國防戰略報告》,基本上有了一位制定詳細計劃和明確方向的總統,但是後來的預算法案中的所有問題使事情變得更加複雜。”

他說,拜登政府上任以來一直忙於國內事務,也沒有時間制定出一項真正的計劃。

美國企業研究所的高級研究員扎克·庫珀(Zack Cooper)說,現實情況是,美國仍然在中東和歐洲投入了大量的資源,在亞洲的投入有所增加,但到目前為止仍然十分有限。他在接受美國之音採訪時說:“如果你看看總統的行程安排就可以知道,美國政府是如何安排時間的,拜登總統還沒有去過亞洲,但是他已幾次前往歐洲。”

十年三整旗鼓

2011年11月,奧巴馬總統在夏威夷正式提出美國“重返亞洲”後,又在接下來的兩年香格里拉對話會上詳細闡述了美國“亞太再平衡”戰略的內容,提出將海軍60%的作戰力量部署到亞太地區,並在澳大利亞達爾文市部署2500名海軍陸戰隊員。此外,美國開始在菲律賓的五個軍事基地之間輪換駐軍,與越南和印度簽署了新的防衛協議。

在特朗普總統時期,美國又對亞太戰略進行了冷戰結束後一次罕見的大調整,提出一項全新的“印太”概念,其範圍包括整個印度洋、西太平洋及其周邊國家在內的廣闊的地緣政治區域,並將美軍“太平洋司令部”改名為“印太司令部”。

在前兩任印太戰略的基礎之上,拜登政府執政以來發布了《國家安全戰略暫行指南》,強調以盟國的發揮集體力量,遏制共同的威脅。除了目前已經實現了美、日、印、澳四國領導人會議機制化外,拜登政府取得的另一重要進展是成立了被稱為“奧庫斯” 的澳英美三邊安全合作夥伴機制,這被認為是冷戰結束之後印太地區出現的第一個正式多邊安全同盟。根據三國達成的協議,美國和英國將支持澳大利亞採購核動力潛艇。

在強化軍事存在方面,美國的計劃還包括在密克羅尼西亞聯邦建立一處新基地、擴大關島駐軍,在巴布亞新幾內亞與澳大利亞共建新基地和在帕勞部署新的雷達系統。

儘管有不同政府時期的這些努力,但是分析人士指出,中國軍力十年來的迅速崛起仍令美軍的戰略轉向跟不上亞洲戰略格局的現實。

安全問題專家科德斯曼舉例說,奧巴馬總統宣布“重返亞洲”時,中國公開的國防預算僅為目前的一半左右。他說:“這些變化規模之大令人們難以置信。這還只是官方的數字,而這些數字總是有問題。 2011年中國國防開支不到1000億美元。現在已經超過2000億了。”

今年3月,時任美國印太司令部司令菲律普·戴維森(Philip Davidson)在國會作證時說,他在2019年時就已向國會報告說,美國“已經失去了數量優勢,隨著中國人民解放軍(PLA)武器系統質量的提高,我們在質量優勢方面的優勢在多個領域都在逐漸縮小。”

中國目前已經擁有世界上最龐大的海軍艦隊。美國海軍在上個月發布的新的戰略指南中首次指出,中國的海軍實力甚至已經可以和美國旗鼓相當。該指南說:“至少在一代人以來,我們第一次有了戰略競爭對手,他擁有與我們相匹敵的海軍能力,” 美海軍部長卡洛斯·德爾·托羅(Carlos Del Toro)甚至指出,中國作為冷戰以來的第一個戰略對手,其海軍能力“在某些領域甚至超過我們自己。”

美國空軍副總參謀長克林特·希諾特(Clinton Hinote)最近坦言,美軍在一些重要領域已經落後。他說:“這不是明天的問題,這是今天。”

美國當年雖然提出在2020年之前,把海軍艦艇的60%和本土以外空中力量的60%部署到亞太地區,但是分析人士指出,美國這一概念包括了華盛頓州和加利福尼亞州,離西太平洋相距甚遠。

美國雖然和泰國和菲律賓簽訂有雙邊軍事互助條約,但是菲律賓在杜特爾特2016年執政後與美國軍事安全關係有所弱化,中國與泰國的關係也一直極為穩定,中國是泰國最大的貿易夥伴,泰國也積極參與中國的“一帶一路”。

美國企業研究所的庫珀指出,鑑於這種局面,美國現在更加依賴在日本、韓國和關島的駐軍。而尤其令人擔憂的時,這些基地現在已經非常容易受到中國越來越精確、越來越多的巡航導彈和常規彈道導彈的攻擊。

經貿恐漸遭邊緣化?

在歷經八年的談判之後,中國在去年11月加入《區域全面經濟夥伴關係協定》(RCEP),這個當前經貿規模最大的自貿區涵蓋了東盟(ASEAN)所有10個成員國,以及澳大利亞、中國、日本、新西蘭和韓國等美國最親密的亞洲盟友,這15個國家共有人口約36億,佔全世界78億總人口的近一半,經濟總量約為27萬億美元,佔全球GDP和貿易額的約三分之一,但是這一當前人口最多、經貿規模最大的自貿區卻不包括美國。

去年東盟超過歐盟成為中國最大的貿易夥伴,按美元統計,中國和東盟之間的貿易額在2010年到2020年間翻了一倍多。雙方去年的貿易額高達6846億美元,而在2010年時僅為2928億美元。

相比之下,美國人口統計局的數字顯示,美國在2011年到今年的10年間對整個亞洲地區的出口增長極其有限。2011年的出口4392億美元,2021為4497億美元,在世界經濟蓬勃發展的十年裡僅僅增長了約105億美元。

新西蘭惠靈頓維多利亞大學國際關係高級講師伊萬·傑克遜(Van Jackson)說,美國重返亞洲戰略的前提是正確的,美國在中東陷得太深,在亞洲的參與不夠,但是這一戰略幾乎完全為美國五角大樓所主導。他對美國之音說:“美國的經濟方略基本上不存在。歸根結底,如果你想切斷中國在亞洲的非自由經濟影響,你就得必須減少發展中國家對中國建設貸款和發展援助的需求。”

他指出,而這就意味著美國政府向發展中國家提供援助。

美國喬治·華盛頓大學國際關係學教授、新加坡東南亞研究院訪問學者羅伯特·薩特說,美國在與中國的競爭中贏得了澳大利亞、印度、日本、韓國以及歐洲和北約夥伴的支持,但東南亞是美國的一個敗筆,正在輸給中國。他對美國之音說,經濟領域是美國一個薄弱的環節,美國要與中國競爭就得通過關於基礎設施的重要立法,“為此,他需要讓他的政黨的每個成員的支持,而大型多邊經濟協議對很多民主黨人來說很難接受,對共和黨人也是如此,所以要重新加入TPP、或CPTPP(《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》),或者是其他東南亞國家歡迎的、對這些國家有利的經濟計劃是很難的。”

中國不久前還正式申請加入多邊自貿組織CPTPP,該協定的前身是奧巴馬總統推動的《跨太平洋夥伴關係協定》(TPP),2017年美國退出後,CPTPP在日本主導下於2018年完成談判。目前已經有新加坡、越南、馬來西亞等對中國加入表達支持態度。

目前美國既不是RCEP、也不是CPTPP的成員,而美國要在印太地區真正全面抗衡中國,就必須如同在安全領域一樣,在經濟領域同樣有所作為,打造一個不包括中國在內的經濟聯盟。

美國企業研究所的庫珀說,他確實認為美國有被經濟邊緣化的風險。他說:“我認為風險在於美國多年來一直沒有製定出一個明確的經濟戰略。而中國似乎確實有一個經濟戰略,中國已經加入RCEP,並且至少正在努力申請加入CPTPP。”

在美國總統缺席四年之後,拜登上個月底出席了與亞太領導人舉行的視頻東亞峰會並在會上宣布,美國將與合作夥伴探討打造一個印太經濟框架。白宮沒有披露具體的細節,但是這一框架被認為將有助於緩解美國在區域貿易關係方面落在中國後面的擔憂

在今年6月的七國集團(G7)峰會上,美國力推一項支持中低收入國家基礎設施建設的方案,以40萬億美元基建投資抗衡中國的“一帶一路”。美國官員上星期透露,這一很可能包括亞洲國家在內的基建方案的相關細節將於明年1月公佈。

針對究竟誰在美中影響力之爭中“獲勝”這個問題,美國智庫“蘭德公司”的研究人員於2018年底和2019年初前往印太地區的九個國家,詢問並諮詢了100多位美國及其合作夥伴政府官員和美國關係問題專家。他們發現,在整個印太地區,中國被認為擁有更大的經濟影響力,美國則在外交和軍事影響力方面佔上風,但是,美國的合作夥伴們普遍更重視的是經濟發展而不是安全問題。

拜登政府在3月發布的《國家安全戰略暫行指南》中提出要加強聯盟和夥伴關係,進一步強化了與中國的競爭力度,但是到目前為止尚未詳細說明如何實現這些目標。預計拜登政府將在明年初發布其第一個國家安全戰略,最終具體說明未來的印太戰略。

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