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重新審視“一帶一路” 隱藏債務問題凸顯


在第二屆一帶一路國際合作高峰論壇閉幕後,中國工人拆掉宣傳板。 (2019年4月27日)
重新審視“一帶一路” 隱藏債務問題凸顯
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位於美國維吉尼亞州的威廉與瑪麗學院全球研究所於9月29日發布一份長達166頁的分析報告。報告研究了中國自2000年以來在海外的投資發展狀況,著重研究了中國自2013年宣布開展“一帶一路”之後的項目實施情況,涉及分佈在165個國家,資金規模達8430億美元的13,427個項目。報告稱中國在全球廣鋪基建項目的同時,存在“隱藏債務”和表現欠佳的情況,以及項目遭到擱置甚至取消的命運。

美國研究機構發布“一帶一路”全面分析報告

2021年10月8日,中國駐英國大使館在其網站發表一條“答記者問”。問題為:“一項最新研究顯示,在“一帶一路”倡議框架下,中國發放給全球許多國家的發展資金援助中大部分以中國國有銀行高風險高息貸款形式提供,使許多國家背上巨額債務。中國大使館對此有何評論?” 使館發言人答,“有關報導以偏概全、有失公允。”

這裡所說的“一項研究”,指的是位於美國維吉尼亞州的威廉與瑪麗學院全球研究所於9月29日發布的一項關於中國“一帶一路”發展狀況的報告。此報告由研究所一百多名研究員歷經四年調查完成。報告研究了中國自2000年以來在海外的投資發展項目,尤其著重研究了中國2013年宣布開展“一帶一路”之後的項目實施情況,涉及分佈在165個國家,資金規模達8430億美元的13,427個項目。報告採納海量數據,涵蓋投資模式,債務規模和項目實施現狀,可謂是一帶一路研究領域的一顆重磅炸彈。

自從習近平2013年在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學演講首次提出“絲綢之路經濟帶”,時間已經過去八年。過去八年中,一帶一路項目累計有140個國家參與,從亞非拉到加勒比到中東,涉及近1000個項目和千億資金投入,被中國政府譽美為“世紀項目”、“連接不同文明,通往和平繁榮開放創新之路”。

很多業界人士認為,一帶一路其實是延續了江胡時期的“走出去”戰略。 1999-2000年,面對國內的工業產能過剩和低效以及大量外匯儲備,江澤民政府制定相關政策鼓勵中國本土企業佈局全球,推動海外投資和發展國際市場。 “走出去”戰略實施後,中國企業尤其是私人企業海外投資大幅增加。 2000-2004年間,中國批准海外投資企業的年平均增長率為33%。

中國國家主席習近平在第二屆一帶一路國際合作高峰論壇閉幕式的記者會上講話。 (2019年4月27日)
中國國家主席習近平在第二屆一帶一路國際合作高峰論壇閉幕式的記者會上講話。 (2019年4月27日)

“一帶一路還是體現出一些習近平很強烈的個人色彩的。在之前,中國並沒有提出非常系統性的國際參與戰略。自從習上台之後,中國對國際戰略環境有一個比較重要的回顧和評估”,美國某智庫研究一帶一路項目的學者李平(化名)這樣告訴美國之音:“一帶一路甚至在2017年被寫入了黨章,不能把它純粹看成是一個基礎設施項目。一帶一路執行部門名義上是發改委,商務部和外交部,但是實際上在執行過程中還有很多部門,包括中聯部,民政部,都發揮了作用,而且他們會和一些國外的民間組織和非執政黨進行溝通。這是一帶一路和之前‘走出去戰略’非常不一樣的點。不僅僅是基礎設施貿易投資這麼簡單,而是希望通過政策上的交流提升中國影響力。”

威廉瑪麗學院環球研究所AidData執行董事布拉德·帕克斯(Brad Parks)
威廉瑪麗學院環球研究所AidData執行董事布拉德·帕克斯(Brad Parks)

威廉與瑪麗學院全球研究所下屬的AidData,也就是此份報告的發布機構,認為中國並沒有做出提升國際影響力或者建立聯盟的明顯舉措。 AidData執行董事布拉德·帕克斯(Brad Parks)在接受美國之音採訪時說:“一帶一路其實就是之前走出去戰略的延續,目的是為了解決國內工業產能過剩和外匯尤其是美元歐元過剩,以及自然資源匱乏的問題。這些都在1999年就開始了。”

報告對比了一帶一路前後的中國海外融資情況。 2000-2012年間,也就是一帶一路倡議發出之前,中國的海外融資約有63%集中在能源,工業,礦業,建築,交通和倉儲幾大領域。一帶一路提出後的五年間,這個比率增長到了76%。

帕克斯提到,2008年的全球金融危機,是個非常重要的分水嶺。他說:“中國政府以前一般把多餘的美元拿來買美國國債。但是2008年金融危機後,美國國債的收益不再具有那麼大的吸引力,中國開始尋求回報更高的海外投資項目。通過數據我們可以發現,中國海外借債最可觀的上升,是發生在2008-2009期間,也就是金融危機的時候。危機之後,中國的海外發展項目,從280億美元到980億美元,增加了近4倍。”

然而,如報告所說,中國雖然已經成為很多中低收入國家的最大資金提供者,但是國際貸款和援助的細節並不透明公開。這也導致很多中低收入國家無法準確的判斷參與帶路項目時所面臨的支出和收益。同樣,對於其他雙邊援助機構以及多邊開發銀行來說,也增加了他們和中國競爭或者合作的難度。

對“一帶一路”的重新審視

一帶一路剛提出時確實吸引了很多國家的注意和熱情。報告的一項研究發現,在一帶一路開展的前五年間,5億美元以上的超大型項目,以每年3倍的增速獲得批准。八年過去,不少項目參與國家對一帶一路有了新的審視。基礎建設項目確實帶來了短期效益,但是長期性的債務風險也開始為人注意。 2019年末開始的新冠疫情讓不少項目難以為繼,對參與一帶一路初始的唱讚歌現在經常變成了暫停和觀望的態度。

李平解釋說,中國項目的優勢不是在利率上,而是融資的量級上,也就是說,中國能提供更多的貸款。

她說:“像世界銀行,OECD國家這些多邊國際機構,他們可能光是項目經濟影響性的事前評估,都會花兩三年的時間。對於發展中國家來說,很多時候,一個政府在任就四到五年。如果事前評估花這麼多時間,這個項目就無法完成。而中國是一個自上而下的決策體制,就是我們說的拍板比較快。再加上中國的國際承包商有非常豐富的海外施工承接的經驗,項目的完成效率和質量上也是比較領先的。所以這些發展中國家很大程度上只有中國這一個選擇。”

AidData的報告指出,大約有35%的一帶一路項目目前遇到比較嚴重的實施困難,比如腐敗現象,勞資糾紛,破壞環境,以及來自民眾的反對。

“我們看到現在有越來越多的中國投資的基建項目,要么暫停,要么取消,或者這些國家的領導人和民眾心生疑慮,開始重新談判項目細節”,AidData的帕克斯告訴美國之音:“為什麼問題這麼多,恐怕沒有很直接明顯的證據來解釋,但是有一種理論是,不少項目鋪得過大,資金投入過高。很多國家在開始這些基建項目時,投標方基本沒有競爭,就是中國。這很容易導致項目資金被推高。現在,這些國家的民眾,媒體還有反對黨,開始重新審視基建項目,考慮是否真的需要舉高債來建這些項目,錢到底花得值不值。”

“隱藏債務”問題

此份報告引起的最大的討論就是“隱藏債務”問題。一帶一路開啟前,中國政府往往以主權債務形式向海外投資,但是如今70%的項目借債方已經不是主權政府,而是國有企業和銀行,合資企業和私人企業。所以,很多中低收入國家的政府並沒有完全公開他們的債務問題,因為嚴格來講,這些國家的政府並不是真正的借債人。很多時候,項目的借債人身份和組織架構模糊且錯綜複雜,導致還債責任由誰承擔做不到界限分明。新冠疫情爆發後,很多中低收入國家受疫情影響,經濟發展舉步維艱,面臨嚴重的未來償債危機。

報告說,像在馬爾代夫興建的由中國進出口銀行投資的度假地項目負債,並未被劃分在“隱藏債務”範圍內,因為這屬於界定清晰的,報告給世界銀行和國際貨幣資金組織等國際監督機構的主權債務。報告所提的 “隱藏債務”,指的是由中國國企,國有銀行或者合資企業借出,但是未經借方國家政府擔保的債務。這些債務往往明面上沒有政府還債義務,但是可能會有隱形的政府責任保護。換句話說,如果主要藉債人違約,償還責任依然部分或者全部由政府承擔。

長期研究一帶一路的李平認為,報告使用的“隱藏債務”一詞存在誤導性。 “語言是有力量的嘛。‘隱藏債務’這個詞如果不算錯誤,至少也是有誤導性的”, 李平告訴美國之音:“什麼叫隱藏,好像是我特意把賬目隱藏,不讓人家知道這個債務。這個詞包含了一些可能並不是債務的概念。這個很大程度上,有可能是財會的問題,不完全是真的刻意隱瞞。有時候是政府執政,或者財政部門的能力,沒有把這個債務放在一個合適的分類裡。這算是項目的一種不可預期的後果,一定程度上造成了所謂的隱藏債務。但是我覺得這個債務的性質以及到底是不是屬於債務的一部分,是有待商榷的。”

AidData的報告統計說,如今有44個國家從中國的借債數額已經超過了本國GDP的10%。其中,38個國家的主權債務超過本國GDP的10%,10個國家的 “隱藏債務”數額超過本國GDP的10%。所有這些國家目前都在向他們的154名中國官方債權人尋求債務減免。報告估計約有總值3850億美元的債務未被披露,約佔這些國家GDP的5.8%。

報告以老撾為例。 2010年,連接中國昆明和老撾首都萬象長約418公里的“中老國際鐵路通道”開建。負責中老鐵路融資,設計,建設和運營的“老中鐵路有限公司”,由老撾中國兩國企業合資註冊成立。中老鐵路項目總支出為59億美元,相當於老撾GDP的三分之一。老中鐵路有限公司向中國進出口銀行貸款35.4億美元,老撾和中國政府各出資7.3億和16.3億美元。老撾政府當時樂觀地認為,該鐵路將在2027年實現盈利。但後來受一系列因素影響,不確定性大大增高。經濟模型表明,中老鐵路不太可能帶來重大的經濟效益,而且有可能給老撾帶來非常高的負債。

穆迪公司在2020年8月將老撾的信用評級下調至 “垃圾”級別。惠譽評級公司也在一個月後採取了類似的行動,理由是對負債風險的擔憂。此時,老撾政府的外匯儲備已降至9億美元以下,低於其年度債務償還義務(價值超過10億美元),而且該國經濟增長速度急劇下降。截至2020年底和2021年初,老撾當局已處於主權違約的邊緣,急於向中國債權人尋求債務減免。為了騰出流動資金,老撾當局出售了一項重要的公共基礎設施資產,即該國電力傳輸網的一大部分,以6億美元的價格賣給了一家中國國有企業。

其他問題:擱置,取消,收益欠佳

報告還列舉了一些一帶一路項目遇到的困難,導致項目受阻,擱置甚至取消。研究發現,至少7%的項目發生了各種的醜聞,爭議,實施過程中有違約行為。這些項目主要集中在以下幾個國家:巴基斯坦,印度尼西亞,馬來西亞,越南,肯尼亞,吉爾吉斯斯坦和巴布亞新幾內亞。還有一類是項目完工後表現欠佳,比如借款方違約,公司破產,施工滯後,基建資產未能得到充分利用或者收益沒有達到預期目標。這些問題大概佔比10%。

究其原因,有些國家遭遇一些比較明顯的特殊情況,比如受美國製裁和石油價格影響的伊朗和俄羅斯。除了國際制裁,很多國家的內部問題也給一帶一路項目帶來不少困難,比如罷工,暴動,抗議,戰爭,腐敗,自然災害,政權更替,外交關係破裂等等,不一而足。

在非洲的“吉布提-亞的斯亞巴貝鐵路項目”就是表現欠佳的例子。此項目原本是埃塞俄比亞和吉布提最大的一帶一路基建項目。埃塞俄比亞政府從中國進出口銀行融資24.9億美元建造在該國境內的約長650公里的鐵路段,吉布提融資4.92億美元建造該國境內100公里的鐵路段。 2018年1月開始鐵路通車,但是收益遠不如預期,導致兩國政府面臨還債困難。目前,中國進出口銀行已經大大對兩國政府放寬了還款條件和時間,但是將來的鐵路運行效益依然不容樂觀。

報告稱,一帶一路項目遇到擱置或者取消的機率遠大於之前的海外投資項目。這些情況往往集中發生在一些特定的國家,比如馬來西亞。 2018年馬來西亞總理馬哈蒂爾曾因定價過高和反腐的原因取消中國投資的東岸鐵路項目,甚至公開聲明“如果借太多的錢,我們償還不起,馬來西亞並不需要這些項目。”

在哈薩克斯坦,總統托卡耶夫在中國發展銀行投資的阿斯塔納輕軌項目開始兩年後,決定調查剛開始承接該項目但後來涉嫌貪腐出逃的官員,導致項目進行到一半被擱置,引來民眾不滿。

李平分析說,中國企業在走出去的過程中存在嚴重的水土不服的問題。 “在中國祇要搞好政府關係,這些問題就不太會出現。中國企業很多時候是憑藉中國辦事的經驗在海外做運營,缺乏對當地文化,法律環境的足夠了解。中國很多項目的模式就是大幹快幹,特別是前幾年。所以缺乏事前對項目的可行性和各方面風險的評估,造成企業在海外容易措手不及。這也是下一階段一帶一路面臨的最大挑戰。”

報告提到並不是所有一帶一路項目都會遇到拖延或者擱置問題,也有提前完成任務的例子,比如肯尼亞的“蒙巴薩 - 內羅畢鐵路”項目。此項目以驚人的速度提前18個月完成施工。這很大程度得歸功於總統肯雅塔全力以赴掃清障礙保證項目的順利進行。中國施工方中國道路與橋樑集團也在環保方面做出非常積極的努力,通過建造野生動物遷徙通道和噪音消除設施等,保證施工不破壞當地生態。

美國和G7能和中國在基礎建設上較量嗎?

對於一帶一路推進過程中出現的種種問題和來自外界的指責,中國政府當然不會漠視。在2018年的中非合作論壇上,習近平承諾未來三年為非洲發展提供600億美元,還表示,中國不會資助“花架子”項目,而將專注於商業上可行,可持續和綠色的項目,把資金用在刀刃上。

另一方面,拜登政府也發出了在基礎建設上和一帶一路項目的競爭願景。在2021年6月英國舉行的七國集團國家(G7)峰會上,美國總統拜登(Joe Biden)稱,他希望由美國支持的“重建更好世界”(Build Back Better World,B3W)計劃可以成為比中國方案更為優質的選項。由拜登和七國集團國家領導人發布的倡議說,“B3W”是由民主國家主導的,高標準和價值導向的透明夥伴計劃,將幫助改善發展中國家總價值超過40萬億美元的基礎設施。

李平認為,B3W目前來看只是一個空頭支票。她告訴美國之音:“拜登政府召集了G7國家做出所謂的承諾,實際上並沒有提出具體的合作模式,手段,和項目清單。民主國家做決策和達成共識需要更多的時間。我認為他除非提出一個明確的行動路線或者俱體項目,或者能迅速的把已有的項目重新包裝成所謂的B3W項目,不然和一帶一路沒有可比性。”

“如果只是從資金量來看,G7顯然無法和中國相比。中國現在花的錢比美國多一倍,比英國多七倍。但是現在一帶一路不少國家產生了對中國的反對態度,這給G7主推的其他基建項目提供了一個機會”, 帕克斯說:“G7國家的主張是,一帶一路不少項目融資質量較低。如果你追求有原則,可持續,並且透明的融資方式,那麼你現在有這個高質量選擇。同時,B3W也會避開和中國雷同的投資項目,比方注重電信,氣候項目,健康以及性別平等之類的項目,這和中國的側重點不一樣。”

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